Refugiados ambientales. Una propuesta de protección a los desplazados trasnacionales por motivos ambientales en América Latina

1.1. Los desastres ambientales en la región

Los desastres ambientales son una constante en América Latina. Esta situación es producto de la amalgama de varios factores. En primer lugar, su ubicación geográfica le impone un alto grado de exposición al riego de desastre. El cinturón de fuego del Pacífico cruza toda la región, exponiéndola a actividad sísmica y volcánica. Los huracanes se forman de manera periódica en el mar Caribe, afectando a todos los países cuyas costas son bañadas por sus aguas¹⁰. Las sequías son cíclicas en el corredor seco, que se extiende desde la región de Chiapas, en México, hasta Panamá¹¹. Los fenómenos de El Niño y de La Niña afectan toda Suramérica, golpeando con particular fuerza a Colombia, Ecuador y Perú. Así mismo, la confluencia de las placas tectónicas de Nazca, del Caribe y de Suramérica ocasiona actividad sísmica y volcánica considerable¹². Finalmente, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay afrontan con frecuencia tanto inundaciones, como periodos de sequía¹³.

Sin embargo, la exposición al riesgo de esta región, fruto de circunstancias naturales, no explica por si sola la cantidad de desastres que afectan a la región. Un segundo factor, igualmente importante, son los múltiples procesos de origen antrópico que crean amenazas adicionales, incrementan las vulnerabilidades de los territorios y de las poblaciones y magnifican los impactos de los eventos catastróficos. El modelo de desarrollo adoptado por la mayor parte de los Estados de la región, basado en la extracción intensiva de recursos naturales, unido a los procesos inadecuados de urbanización, los conflictos armados, las situaciones de violencia generalizada, así como a la pobreza y la inequidad en el acceso a la tierra, han jugado un papel relevante en la producción de desastres¹⁴. Los efectos del cambio climático han tenido también un impacto considerable¹⁵. Lo ocurrido en Haití a partir de 2010 ejemplifica a la perfección la manera en la que las causas naturales y antrópicas interactúan. Vale la pena referirse brevemente a este caso, pues ocupa un lugar importante en el surgimiento en América Latina de las medidas para enfrentar los éxodos trasnacionales ambientales y a lo largo de este texto recibirá constantes referencias.

El 12 de enero de 2010 la capital de este país, Puerto Príncipe, fue destruida por un terremoto de magnitud 7.0 en la escala de Richter. La devastación casi absoluta de la ciudad no puede, sin embargo, ser atribuida por completo a la potencia del sismo. La debilidad del Estado y la corrupción en sus instituciones, que hunden sus raíces en la historia del país, permitió que la mayor parte de los edificios de la ciudad se levantaran sin tener en cuenta los más simples códigos de construcción. No estaban, por tanto, preparados para resistir ningún tipo de sismo.¹⁶ Así mismo, los fallos previos al evento natural en materia de infraestructuras, prestación de servicios públicos esenciales y control del orden público por parte del Estado, así como la pobreza generalizada y la existencia de una cultura patriarcal contribuyeron a incrementar la vulnerabilidad de la población y magnificaron los efectos del terremoto. Como resultado de esta conjunción de elementos, la ciudad se desmoronó y el Estado colapsó¹⁷. Los damnificados se enfrentaron no solo a la muerte y a la destrucción de sus viviendas, sino a una absoluta ausencia de autoridad estatal. Los servicios públicos dejaron de prestarse, el acceso a los productos de primera necesidad se vio interrumpido y bandas armadas tomaron el control; ejerciendo violencia contra los ciudadanos y, en particular contra mujeres y niñas¹⁸. Se calcula que en las primeras semanas que siguieron al sismo, al menos un millón y medio de personas abandonaron la ciudad en busca de la asistencia y protección que resultaba imposible obtener entre sus ruinas¹⁹. Buena parte de estas personas se dirigieron a las áreas rurales del país, pero una minoría nada desdeñable se dirigió a los países vecinos. Se estima que al menos ciento sesenta mil personas se dirigieron a República Dominicana. Miles más, siguiendo las rutas tradicionales de migración, buscaron ayuda en Estados Unidos de América, en los territorios franceses de ultramar y en los Estados insulares cercanos²⁰.

Dos años después, el huracán Sandy golpeó el sur del país, causando grandes inundaciones masivas y empeorando las ya difíciles condiciones de vida. Miles de hectáreas de cultivos se perdieron y se declaró una epidemia de cólera. Esta situación, que agravó el caos institucional e impulsó el proceso de desplazamiento trasnacional iniciado tras el terremoto, tampoco es atribuible en exclusiva a las fuerzas de la naturaleza. El impacto del ciclón respondió también a la falta de infraestructura para mitigar sus efectos, así como a las décadas de desforestación que habían destruido las barreras naturales para frenar las inundaciones. Esta vez, sin embargo, decenas de miles de desplazados se dirigieron a América del Sur, con la intención de alcanzar Brasil; recorriendo largas y riesgosas rutas que los llevaron a cruzar por vía terrestre los territorios de Bolivia, Ecuador y Perú. Argentina y Chile también se constituyeron en destinos de este éxodo, si bien en menor escala²¹.

1.2. Y su efecto en la movilidad humana

El desplazamiento masivo trasnacional de población ocurrido en Haití no es una situación excepcional en América Latina. Si bien los datos con los que se cuenta son fragmentarios²² es posible afirmar que los éxodos trasnacionales vinculados a factores ambientales y climáticos están teniendo lugar a lo largo de la región y representan un asunto de creciente interés para sus gobiernos. El estudio más completo hasta el momento en la materia, así lo revela, al tiempo que presenta los rasgos centrales de este tipo de movimientos²³.

En primer lugar, se ha detectado que los desastres de lenta aparición, relacionados con los efectos del cambio climático tales como las sequías prolongadas, el retroceso de los glaciares y el deshielo del permafrost²⁴ contribuyen a la generación de flujos internacionales de población. Los efectos que generan sobre la movilidad humana están sin embargo, condicionados a la presencia de otros factores no ambientales, tales como las situaciones de violencia generalizada o pobreza, que aumentan las vulnerabilidades y reducen la resiliencia de las poblaciones expuestas, forzándolas a migrar²⁵. Es el caso de la migración forzada de los campesinos procedentes del corredor seco centroamericano²⁶ hacia México, Estados Unidos de América y Canadá. Si bien la intensa sequía que enfrenta esa región desde 2016 ha contribuido a la generación de este proceso, éste no se entendería sin las condiciones de pobreza y violencia que afrontan estas poblaciones desde hace décadas²⁷.

Los desastres de súbita aparición, vinculados o no a los efectos cambio climático²⁸, tienen una relación más directa con los procesos de desplazamiento. Como se vio en el caso de Haití, se requiere también de la conjunción de varios factores para que estos se produzcan. Al fin y al cabo, todo proceso que involucra a la movilidad humana es multicausal²⁹. Se han identificado en la región dos tipos de patrones de desplazamiento en estos casos. Por una parte, se presentan movimientos de corta duración, mediante los cuales comunidades afectadas por desastres o ante el riesgo inminente de su ocurrencia, cruzan una frontera internacional con el propósito de hallar cobijo y asistencia en el país vecino. Una vez el peligro ha pasado, estas personas retornan a su lugar de origen³⁰. Un ejemplo de este tipo de éxodos son los movimientos de población que tuvieron lugar entre Colombia y Ecuador durante 2010 y 2011 cuando un fenómeno de La Niña particularmente intenso ocasionó inundaciones y deslizamientos de tierra en el primero de estos países³¹. Por otra parte se presentan desplazamientos de mayor duración y extensión geográfica cuando los efectos del desastre son particularmente graves y las autoridades de los países afectados no tienen la capacidad de enfrentarlos adecuadamente³². El proceso de desplazamiento vivido por Haití tras el sismo de 2010 ejemplifica este escenario.

La ocurrencia de este último tipo de desastres afecta también a las personas procedentes de los países afectados que se encontraban en el extranjero en el momento de su ocurrencia. Estas suelen verse imposibilitadas para retornar; viéndose forzadas a permanecer como extranjeras de manera indefinida y convirtiéndose en migrantes no voluntarios. De nuevo el caso haitiano permite comprender mejor este tipo de desplazamiento sobrevenido. Al momento del terremoto se calcula que unos veinte mil haitianos vivían en Venezuela. Ante la imposibilidad de que pudiesen regresar en condiciones de seguridad y voluntariedad el gobierno de este país autorizó su permanencia temporal³³.

2.1. El surgimiento del interés por el desplazamiento ambiental trasnacional y las primeras medidas

Los movimientos de población transfronterizos vinculados a factores ambientales y climáticos no han sido tradicionalmente motivo de preocupación para los Estados de la región. Tan solo en ocasiones excepcionales, en estos países se han aprobado medidas -siempre de carácter ad hoc y transitorias- para enfrentar este tipo de flujos. Este fue el caso de las disposiciones adoptadas por algunos países centroamericanos para gestionar el impacto del huracán Mitch, que en 1998 forzó a miles de personas a abandonar sus hogares y a buscar refugio en los países vecinos. Costa Rica aprobó entonces un programa para regularizar su situación³⁴; iniciativa seguida por Nicaragua³⁵ y, un año más tarde, por Panamá³⁶.

Esta situación empezó a cambiar a partir de 2010. El ya mencionado terremoto que en enero de ese año azotó a Haití obligó a los países de la zona que recibieron este flujo a desarrollar de manera casi simultánea medidas para acoger a esta población. El primero fue Argentina que aprobó, ese mismo año, una norma que permite acoger por razones humanitarias a las personas procedentes de cualquier país afectado por desastres ambientales³⁷. Se trató, no obstante, de un caso excepcional ya que los demás Estados respondieron en un primer momento creando medidas ad hoc.

México desarrolló un programa, vigente entre febrero y mayo de 2010, que incluyó un permiso humanitario que garantizaba residencia por un año a los haitianos que habían llegado al país tras el desastre³⁸. Ese mismo año, Venezuela regularizó a los haitianos que residían en su territorio al momento del terremoto en situación de ilegalidad; evitando así su expulsión. Así mismo aprobó un visado especial para aquellos que llegaron después del sismo³⁹. Ecuador, por su parte, optó por aprobar un permiso de residencia temporal por cinco años para las personas provenientes de Haití que habían llegado a su territorio antes del 31 de enero de 2010⁴⁰. Finalmente Brasil, principal destino de este flujo migratorio⁴¹, creó a partir de 2011 varios mecanismos para otorgar visados y permisos de residencia de carácter humanitario para estas personas⁴².

Estas primeras medidas, exclusivamente dirigidas a enfrentar el flujo de origen haitiano, fueron seguidas por otras de carácter más general en los siguientes años. México modificó en 2013 la ley migratoria, creando la categoría de visitante por razones humanitarias⁴³. Esta categoría, reglamentada en 2014⁴⁴, permite que las personas que se han visto obligadas a abandonar su país de origen debido a desastres (entre otras razones), obtengan residencia por un año; plazo que puede renovarse. En 2017 Brasil aprobó una nueva ley migratoria que incluye una visa humanitaria destinada a quienes por distintas circunstancias han debido abandonar su país de origen, pero no cumplen los requisitos para ser considerados refugiados. Esta categoría incluye a los desplazados por catástrofes ambientales⁴⁵. Finalmente, Ecuador creó en 2016 una visa humanitaria para personas víctimas de desastres naturales o ambientales⁴⁶.

Otros países de la región, que en su momento no crearon medidas para enfrentar el éxodo haitiano, han desarrollado también, en los últimos años, disposiciones para permitir la acogida y regularización de desplazados trasnacionales debido a causas ambientales y climáticas. Así, en 2015, Perú estableció la posibilidad de permitir el ingreso y la permanencia temporal de quienes han migrado por motivos vinculados a desastres ambientales⁴⁷. Un año después Guatemala incluyó en su Código de Migración una autorización para el ingreso de personas afectadas por catástrofes naturales en países vecinos⁴⁸. Por último debe mencionarse el caso de Bolivia. En 2013 su ley de migración estableció la posibilidad de admitir en el territorio a personas desplazadas debido a desastres ambientales o por los efectos del cambio climático⁴⁹. Sin embargo, esta posibilidad no se ha llevado aún a la práctica, ya que el decreto que reglamenta la ley no hace mención de este tema⁵⁰.

2.2 La protección complementaria como respuesta a los desplazamientos ambientales trasnacionales

Las normas creadas hasta el momento ofrecen diversos grados de protección a los desplazados ambientales. Disposiciones como la brasileña garantizan una amplia gama de derechos, durante un periodo razonablemente extenso que puede ser ampliado. En contraste, otras medidas limitan el acceso a derechos como el trabajo -como la norma mexicana- u ofrecen protección durante un término tan breve como son los 183 días del visado peruano. A pesar de sus obvias diferencias, estos mecanismos han sido construidos a partir de consideraciones similares. En todos estos casos las personas que han sido forzadas a desplazarse trasnacionalmente a causa de desastres ambientales son concebidas como un tipo muy particular de migrantes. En concepto de las autoridades no reúnen las condiciones para encajar en la categoría del refugiado, y por tanto no son titulares del derecho a la protección internacional. Sin embargo, tampoco pueden ser catalogadas como migrantes voluntarios o económicos. Su situación de vulnerabilidad, así como los peligros que enfrentarían de ser obligados a retornar a un país devastado por un desastre los ubica en una zona gris, donde consideraciones de tipo humanitario entran en juego para el diseño de diversas medidas de protección temporal.

Este conjunto de disposiciones se encuadran dentro de la amplia categoría de la protección complementaria⁵¹. Esta clase de protección agrupa múltiples tipos de medidas que han sido desarrolladas por distintos Estados, en particular del Norte Global, para acoger o evitar la expulsión de extranjeros en situación de extrema vulnerabilidad que no cumplen los requisitos para ser incluidos en la categoría de refugiados⁵². Razones basadas en el respeto a disposiciones propias del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como podría ser la protección de los derechos de los niños, o en principios humanitarios generales, como la asistencia a quienes huyen de situaciones de violencia generalizada, sustentan este variado conjunto de mecanismos⁵³. Dado que no existe un instrumento internacional que defina este tipo de protección o establezca sus lineamientos generales, se trata de una categoría extremadamente flexible⁵⁴. Cada país ha definido de manera discrecional los grupos de población beneficiados, los criterios para otorgar protección, así como el contenido y extensión temporal de la misma.

Tradicionalmente este tipo de mecanismos han estado orientados a la protección de personas que huyen de situaciones de conflicto armado o violencia generalizada, donde resulta difícil establecer el elemento de persecución individualizada que demanda la Convención del Estatuto del Refugiado de 1951. Así mismo, se han empleado para garantizar el cumplimiento del principio de no devolución (o non refoulment) en casos que exceden el marco del Derecho del Refugio⁵⁵. Sin embargo, a lo largo del siglo XXI algunos Estados han optado por incluir a los afectados por desastres ambientales dentro de esta categoría. Así lo han hecho países como Suecia⁵⁶, Finlandia⁵⁷ y Estados Unidos de América. Este último a través del Estatuto de Protección Temporal (TPS por sus siglas en inglés) ⁵⁸.

La inclusión de desplazados por razones ambientales en las medidas de protección temporal es sin embargo aún bastante excepcional a nivel global⁵⁹. En ese sentido, la decisión de varios Estados latinoamericanos de incorporar a esta población en las autorizaciones de ingreso, visados y permisos de residencia humanitarios supone no solo una novedad, sino un importante paso para visibilizar este tipo de éxodos, así como en la construcción de respuestas destinadas a proteger a quienes los integran. Hasta el momento, solo los países que han sido mencionados en los párrafos anteriores han aprobado disposiciones de este tipo, pero es previsible que en un futuro no muy lejano otros Estados sigan el mismo camino. La aprobación de dos instrumentos subregionales en los últimos años, así como las recomendaciones contenidas en uno más de tipo universal, así lo vaticinan.

Las normas regionales son la Guía de prácticas eficaces para la protección para personas que se desplazan a través de fronteras en el contexto de desastres⁶⁰, aprobada por la Conferencia Regional de Migraciones en 2016⁶¹ y los Lineamientos regionales en materia de protección y asistencia a personas desplazadas a través de fronteras y migrantes en países afectados por desastres de origen natural⁶², presentada por la Conferencia Suramericana de Migraciones⁶³ en 2018. Pese a sus diferencias, estos instrumentos de soft law cuentan con un punto en común al recomendar a los Estados el desarrollo de medidas de protección complementaria para enfrentar los desplazamientos trasnacionales ocasionados por desastres. Estas sugerencias se encuentran en línea con lo establecido por el Pacto global para la migración segura, ordenada y regular, aprobado el 19 de diciembre de 2018 por la Asamblea General de las Naciones Unidas⁶⁴. Los Estados firmantes de este acuerdo no vinculante, entre los que se encuentran casi todos los latinoamericanos⁶⁵, se han comprometido a tomar medidas para prevenir este tipo de éxodos⁶⁶ y, en caso de que tengan lugar, a cooperar entre sí con el propósito de facilitar que se desarrollen en condiciones de seguridad y legalidad. La creación de visados humanitarios es una de las medidas explícitamente contempladas por este instrumento para alcanzar tal fin⁶⁷.

En este punto cabe preguntase si el camino que han seguido hasta ahora los Estados de la región para atender a los éxodos trasnacionales ambientales es el correcto, o al menos el único posible. Esto supone cuestionar la premisa de acuerdo con la cual estas personas no pueden ser consideradas como refugiadas.

3.1. Los desastres ambientales y el refugio

Las normas domésticas de asilo y refugio de América Latina contemplan, por regla general, un concepto de refugiado que combina la definición establecida por la Convención del Estatuto del Refugiado de 1951 y su Protocolo Adicional de 1967, con la más amplia, ofrecida por la Declaración de Cartagena⁷⁵. Es preciso analizar, entonces, si las catástrofes ambientales cuentan con algún espacio dentro de estos instrumentos.

Un rápido análisis de la definición contenida en la Convención de 1951 parece no dejar duda alguna respecto a la exclusión de los desastres como causal de refugio. No es posible derivar de la simple ocurrencia de uno de estos eventos el elemento de persecución, esencial en esta definición⁷⁶. Asumiendo este hecho, son múltiples las propuestas que se han presentado en los últimos años, bien proponiendo la reforma de este tratado para que incluya a los desplazados ambientales, o bien impulsando la creación de un régimen paralelo de protección internacional para estas personas⁷⁷. No obstante lo anterior, es preciso aclarar que el hecho de que las catástrofes de esta naturaleza no sean una causal de refugio, no significa que el acuerdo internacional excluya toda situación relacionada con las mismas. Escenarios en los que, por ejemplo, una determinada población es discriminada en el reparto de ayuda humanitaria tras un desastre podrían llevar al reconocimiento de la condición de refugiados de los afectados; siempre y cuando el trato diferenciado se base en uno de los cinco motivos establecidos por la convención⁷⁸. Esto es la etnia, la nacionalidad, la opinión política, la religión o la pertenencia a un determinado grupo social⁷⁹.

En contraste, la amplia definición contenida en el instrumento regional no excluye de manera explícita las causas ambientales o climáticas. En efecto, la declaración aprobada en el año 1984 recomienda a los Estados que, además de incluir en sus legislaciones la definición convencional, consideren también como refugiados “a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”. Cabe, por tanto, la pregunta de si es posible encuadrar los desastres en alguna de estas causales⁸⁰. Las tres primeras son fácilmente descartables por razones obvias. Sin embargo, las dos últimas ofrecen a primera vista alguna posibilidad. No obstante lo anterior, la interpretación que se ha dado a estas causales ha cerrado, por el momento, la puerta a los desplazados ambientales.

En efecto, en 1989 la CIREFCA adoptó un documento a través del cual se establecieron los principios que debían guiar la interpretación de este instrumento, así como los criterios para su aplicación⁸¹. Aunque en un primer momento se le consideró un documento de referencia secundario, pronto adquirió importancia hasta el punto de que hoy es considerado como concomitante a la Declaración⁸². En este conjunto de principios y criterios se señala que las circunstancias que afectan de manera severa el orden público solo pueden ser eventos causados por el hombre⁸³. Se excluye, por tanto, a los desastres ambientales de esta causal. Esta interpretación ha sido aceptada, prácticamente sin discusión, por la doctrina⁸⁴.

La causal relativa a la grave vulneración de derechos humanos también ha sido descartada. Si bien, desde la doctrina se ha señalado la posibilidad de considerar los eventos catastróficos como situaciones que involucran la grave y sostenida violación del derecho humano al medio ambiente sano, ésta no ha dejado de ser una propuesta teórica⁸⁵. Al menos en una ocasión, las autoridades estatales se han pronunciado claramente en contra de la posibilidad de reconocer bajo esta causal a desplazados ambientales como refugiados. En 2010, en el contexto del éxodo haitiano, se planteó en Brasil esta posibilidad dando lugar a un intenso debate entre el Instituto Nacional de Migración y la Comisión Nacional del Refugio. Finalmente se concluyó que su huida no podía ser atribuida a la violación grave de derechos humanos, así que sus solicitudes de asilo fueron denegadas y se procedió a la elaboración de medidas de protección complementaria para atenderles⁸⁶.

3.2. ¿El momento de dar una nueva lectura a la Declaración de Cartagena?

La Declaración de Cartagena no fue diseñada para ofrecer protección a las personas desplazadas por causas ambientales o climáticas. No solo no hace una mención explícita a esta población, sino que la interpretación que se le ha dado la excluye. Por su parte, los Estados de la región tampoco han mostrado interés alguno en vincular los desastres ambientales a este instrumento. Así lo revelan los distintos acuerdos - todos de naturaleza soft law- alcanzados por estos países para celebrar y desarrollar los logros de Cartagena. Ni la Declaración de San José de 1994, ni la Declaración y el Plan de Acción de México de 2004 hacen mención alguna a este tema. Por el contrario, la Declaración y el Plan de Acción de Brasil⁸⁷, adoptados en 2014, lo abordan directamente. Estos dos últimos instrumentos reconocen que los desplazamientos transnacionales vinculados a los desastres y a los efectos del cambio climático plantean importantes desafíos a la región⁸⁸, al tiempo que señalan la necesidad de ampliar los conocimientos sobre este fenómeno para encontrar las mejores formas de enfrentarlo⁸⁹. Pero en ningún momento equiparan este tipo de movimientos con el refugio. Al contrario, la acción de los Estados es orientada hacia el desarrollo de programas de prevención del riesgo y de visados humanitarios⁹⁰.

El asilo y el refugio parecen, de acuerdo a lo expuesto hasta el momento, no tener cabida en el diseño de respuestas a los desplazamientos trasnacionales ambientales. Sin embargo, tal y como se ha visto, las medidas de protección complementaria que se han aprobado hasta ahora no ofrecen más que una solución temporal y en cierta manera frágil, al estar basadas en la discrecionalidad del Estado que las concede. Cabe, entonces, preguntarse si, pese a la evidente dirección que han tomado los países latinoamericanos, es posible plantear la posibilidad de reconocer la condición de refugiadas a las personas forzadas a migrar debido a desastres, como vía para garantizar el más alto grado de protección posible a sus derechos. Esto supone cuestionar la vigencia de la interpretación que se ha dado, prácticamente desde su aprobación, a la Declaración de Cartagena.

Se ha señalado que la amplia definición de refugiado contenida en este instrumento ofrece posibilidades teóricas de acoger a los desplazados por desastres en dos de sus causales. De éstas, la relativa a las circunstancias que han afectado de manera grave el orden público resulta ser la que mayor interés reviste para la protección de quienes han sido expulsados por causas ambientales o climáticas. Esta causal hace referencia a situaciones en las que la paz, la seguridad y la estabilidad de una sociedad han sido profundamente afectadas; al tiempo que se ha visto interrumpido el normal funcionamiento de las instituciones estatales. Se trata, en suma, de circunstancias donde el Estado de Derecho, así como el respeto a la dignidad humana han resultado severamente dañados⁹¹.

Este tipo de situaciones están hondamente vinculadas con los desplazamientos trasnacionales ambientales. Esto por cuanto en determinados contextos, los desastres ambientales desencadenan situaciones de grave alteración del orden público que, a su vez, dan origen a éxodos forzados. El caso de Haití, presentado en la primera sección, ejemplifica a la perfección este tipo de escenarios. Las vulnerabilidades y falta de capacidades previas magnificaron los efectos del terremoto y derivaron en un colapso de las instituciones estatales, dando paso al caos y la imposibilidad de las autoridades de proteger la vida, seguridad y libertad de los ciudadanos; parte de los cuales se vieron forzados a abandonar el país.

Este caso dista mucho de ser una excepción. El desplazamiento trasnacional ocasionado por el huracán Mitch en 1998, por ejemplo, respondió a un patrón similar en el que Estados y sociedades aquejadas por múltiples vulnerabilidades previas se vieron golpeados por un fenómeno climático de gran magnitud, cuyos efectos derivaron en el desmoronamiento de las instituciones estatales; situación que empujó a más de un millón de personas a abandonar sus países de origen ante el riesgo que suponía para su vida, integridad y seguridad⁹². Como este, son múltiples los ejemplos que se han producido alrededor del mundo, en los que un evento catastrófico ha sido el detonante de una situación de desorden público que ha forzado el desplazamiento trasnacional de población⁹³.

Si bien las personas forzadas a desplazarse en este tipo de contextos presentan necesidades de protección análogas a las de quienes lo hacen en razón a una circunstancia de alteración del orden público causada exclusivamente por la acción humana, no tienen posibilidad de ser reconocidas como refugiadas en América Latina, debido a la interpretación elaborada por la CIREFCA hace tres décadas. Tal vez sea el momento de cuestionar la vigencia de esa lectura y dos factores juegan a favor de hacerlo.

En primer lugar, las circunstancias históricas han variado de forma significativa a lo largo de los últimos treinta años. Los éxodos vinculados a factores ambientales y climáticos no constituían entonces una preocupación en América Latina, ni en el mundo en general. Pero hoy en día representan un desafío para la región, como bien ha sido reconocido en la Declaración y en el Plan de Acción de Brasil. Nuevos escenarios requieren nuevas interpretaciones de los instrumentos de Derecho internacional, más aun cuando la formulación de nuevas normas -aunque sean de soft law- requiere de largos y complejos procesos de discusión y construcción de consenso.

En este sentido, la Convención de la Organización para la Unidad Africana⁹⁴ por la que se regulan los aspectos específicos de los problemas de los refugiados en África, constituye un espejo en el que debería mirarse la Declaración de Cartagena. Este tratado regional de 1969 fue el primero en establecer un concepto de refugiado más amplio que el establecido por la Convención de 1951; añadiendo a esta definición las personas que se han visto forzadas a abandonar su país de residencia habitual debido a “una agresión exterior, una ocupación o una dominación extranjera, o de acontecimientos que perturben gravemente el orden público”⁹⁵.

En un principio se consideró que solo eventos ocasionados por la actividad humana podían ubicarse en la última de esas causales⁹⁶. En los últimos años, sin embargo, se ha contemplado la posibilidad de entender los desastres ambientales como causa de graves afectaciones al orden público que dan lugar a flujos de refugiados⁹⁷. Así, en el caso del éxodo trasnacional somalí que tuvo lugar entre 2010 y 2012 - debido a una hambruna ocasionada por una combinación de factores entre los cuales destaca una prolongada sequía- Kenia y Etiopía reconocieron a estas personas como refugiadas basándose en la definición ampliada de la Convención Africana del año 1969⁹⁸. Este reconocimiento se realizó prima facie, de manera que no se hizo un estudio individualizado de cada caso, concediéndose la protección internacional a todo el grupo de desplazados⁹⁹. Si bien esto implica la garantía de un conjunto de derechos menos amplio que el correspondiente a quienes son reconocidos tras presentar una solicitud de asilo, refleja los pasos que se están dando en la región para adaptar la interpretación del tratado a los retos que plantean movimientos forzados de la población que originalmente no fueron contemplados por sus redactores e intérpretes. No sobra, en este punto, señalar que el tratado africano inspiró el instrumento latinoamericano¹⁰⁰.

En segundo lugar, se encuentra el lugar que ocupa la Declaración de Cartagena en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este tribunal ha empleado este instrumento regional como criterio interpretativo del artículo 22.7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el que se consagra el derecho al asilo¹⁰¹. Es decir, ha incorporado este instrumento en el corpus iuris; el amplio conjunto de fuentes provenientes del Derecho internacional a las que recurre para fijar tanto el contenido, como el alcance de los derechos reconocidos por el tratado regional¹⁰². Esto permite extender a la Declaración y al concepto de refugiado que presenta, los principios y técnicas que rigen la interpretación del tratado regional, ya que el significado del derecho a buscar y recibir asilo está determinado por la lectura que se haga de este instrumento, así como de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967.

Lo anterior implica que la definición de refugiado del instrumento regional debería leerse combinando la técnica de la interpretación evolutiva con el principio pro homine¹⁰³. La primera exige asumir que la Convención es un instrumento vivo, cuya lectura debe amoldarse a los nuevos desafíos que el paso del tiempo presenta para la protección de los derechos que consagra¹⁰⁴. El segundo, el principio pro homine, que impregna toda la jurisprudencia de este tribunal¹⁰⁵, demanda que se privilegie de todas las posibles interpretaciones la que resulte más favorable a las personas involucradas. Esto es la que garantice el mayor grado de protección.

La aplicación de estas dos herramientas de interpretación a la definición de refugiado de la Declaración de Cartagena lleva, necesariamente, a cuestionar la exclusión que se ha hecho de los desastres ambientales de las circunstancias que generan graves alteraciones al orden público. Por una parte, como ya se ha mencionado, en la actualidad los desplazamientos ambientales trasnacionales son una realidad que afecta a un número creciente de personas, sumiéndolas en una situación de profunda fragilidad. No debería, en consecuencia, continuar aplicándose, sin debate alguno, una lectura de este instrumento elaborada para un contexto muy distinto, en el que las situaciones de conflicto armado y violencia generalizada eran las únicas causas de expulsión de población que interesaban a las autoridades. Por otra parte, pese a que son varios los Estados de la región que han desarrollado medidas de protección complementaria para atender a esta población, es indudable que una interpretación que incluya las causas ambientales y climáticas dentro del espectro de la protección ofrecida por el refugio garantizaría un nivel de protección mayor a los desplazados, tanto en los países en los que se han desarrollado disposiciones para atenderlos, como en aquellos en los que aún no hay normas que permitan su acogida.