La Aplicación de la Declaración de Cartagena sobre Refugiados para los Venezolanos en Brasil: un análisis del proceso de la toma de decisiones por el Comité Nacional para los Refugiados

INTRODUCCIÓN

Se le ha prestado una gran atención a las Américas a causa de las muchas crisis que sigue produciendo la protección de los inmigrantes y los refugiados. Según el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)¹, se estima que en Latinoamérica y el Caribe hay unos 11.720.790 individuos objeto de especial interés para este organismo, por ser refugiados, retornados, personas internamente desplazadas, personas sin Estado o solicitantes de asilo, entre otros. Por consiguiente, las preocupaciones sobre la protección de esas personas son vitales para esta región. Sin embargo, esa protección sigue teniendo graves deficiencias en Norteamérica, Suramérica y Centroamérica.

Algunas de esas deficiencias están relacionadas con la manera en que Estados Unidos ha estado separando a las familias solicitantes de asilo u obligando a los solicitantes a esperar decisiones judiciales o administrativas en un territorio extranjero². También son consecuencia de cómo México ha reforzado su porosa frontera sur con medidas de seguridad adicionales tras sufrir la presión de su vecino del Norte. En consecuencia, han crecido las detenciones y las deportaciones, y se han cambiado algunas políticas públicas, como la posibilidad que solían tener los inmigrantes africanos de cruzar el país y solicitar asilo en Estados Unidos. Ya no pasan. Ahora, la libertad de movimientos a través de México solo permite que los individuos crucen la frontera sur, lo que motivó manifestaciones recientes en la ciudad fronteriza de Tapachula³.

Centroamérica sigue padeciendo todavía una importante crisis de seguridad, que obliga a la gente a marcharse, con lo que se afecta a toda América y el Caribe. Si se va más al sur, en Colombia la implementación de los acuerdos de paz con el grupo guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP) se ha retrasado considerablemente, y varios de los excomandantes que se habían comprometido a desarmarse han emitido hace poco un video en el que dicen que se han rearmado, lo que puede ocasionar conflictos futuros y desplazamientos forzados masivos⁴. El éxodo de venezolanos continúa y según la ACNUR se estima que 5000 venezolanos abandonan su país todos los días⁵. Los mismos datos muestran que hasta finales de 2018, más de tres millones de personas habían abandonado forzadamente Venezuela por muchas razones, como la violencia, la carencia de alimentos y medicamentos, la imposibilidad de sostenerse ellos y sostener a su familia, y muchos de los países de la región enfrentan grandes retos para proporcionar protección a los migrantes e integrarlos en sus sistemas de seguridad social.

Este artículo se concentrará en el desplazamiento forzado de venezolanos, mediante el desarrollo de un estudio de caso: los flujos de entrada de venezolanos en Brasil y la respuesta del país a la hora de otorgar protección a esos migrantes. Más en concreto, queremos mostrar el trayecto seguido por el Comité Nacional para los Refugiados (CONARE) brasileño, a la hora de decidir si aplicar o no la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados (Declaración de Cartagena) cuando se presentan solicitudes por parte de los refugiados. Lo llamamos “trayecto” por el tiempo dilatado que ha llevado tomar una decisión, los varios cambios de política y el papel que ha tenido la sociedad civil brasileña. La primera sección del artículo se centrará en mostrar las complejidades del sistema brasileño de asilo y por qué el CONARE funciona como el principal tribunal en el país para decidir esa cuestión. Por ahora, es posible decir que hay una agenda política que impide que tribunales superiores reformen más las solicitudes de asilo. Puesto que el CONARE es la única instancia decisoria, se hace todavía más importante observar si ha aplicado los estándares jurídicos internacionales para el asilo y, en este caso, a las solicitudes de asilo hechas por venezolanos.

La segunda sección del artículo se concentra en esa trayectoria seguida por el CONARE, que ha terminado con la decisión de aplicar la Declaración de Cartagena a los solicitantes venezolanos de asilo. La tercera y última sección examinará específicamente la decisión del CONARE, y analizará de forma crítica sus posibles consecuencias y los retos que todavía enfrenta Brasil a la hora de proteger a los solicitantes de asilo en general y a los venezolanos en particular. Este estudio es el resultado de un proyecto de dos años, desarrollado y patrocinado por la Fundación Casa de Rui Barbosa, en el que hemos sostenido contactos estrechos con muchos de los agentes sociales importantes en los programas políticos y jurídicos brasileños para los refugiados y la inmigración. Por consiguiente, recurre a memorias de campo, aunque no es una etnografía; y sus principales fuentes cualitativas son documentos oficiales (fuente primaria) e informes y estudios realizados por pares (fuentes secundarias).

1. CONARE COMO EL PRINCIPAL TRIBUNAL DECISORIO PARA LAS SOLICITUDES DE ASILO EN BRASIL: ¿POR QUÉ CALLA EL SISTEMA JUDICIAL?

El sistema judicial de Brasil está compuesto de una compleja red de procedimientos, con diferentes posibilidades de apelación, lo que conduce en última instancia al Supremo Tribunal Federal (STF). Sin embargo, en asuntos relativos al asilo, casi no hay casos que lleguen a los tribunales superiores, a pesar de que hoy, en Brasil, hay 161.057^6,7 solicitantes de asilo que todavía esperan una decisión. Según Côrrea y Magalhaes, aunque el STF sí reconoció la posibilidad de que se estudiaran sustantivamente las decisiones de asilo por los tribunales⁸, el Supremo Tribunal de Justicia (STJ), situado por jerarquía justo por debajo del STF, ha decidido que, en general, los jueces no pueden modificar las valoraciones sobre las solicitudes de asilo efectuadas por el CONARE. Côrrea y Magalhaes observaron que solo trece decisiones del STJ, desde su creación en 1990, se ocuparon del asilo; de ellas, solo dos aplicaron los estándares constitucionales e internacionales del derecho de los refugiados. También determinaron que la mayoría de los recursos judiciales se dieron después de 2010, y concluyeron que eso se debía al precedente establecido por el STF y a que el número de solicitudes había crecido significativamente⁹.

Aunque Moraes¹⁰ encontró casos en que los tribunales de primera instancia cambiaron las decisiones sobre asilo del CONARE debido a su ilegalidad, la revisión judicial de esas decisiones es, hasta hoy, algo excepcional, como se explicará después, y, además, su resultado es impredecible, puesto que no hay demasiados precedentes¹¹. De hecho, ha habido muchos debates informales entre el personal de las organizaciones que proporcionan asistencia legal a los refugiados, los abogados de oficio y los abogados especializados en asilo, sobre las ventajas e inconvenientes de la revisión judicial de las decisiones de asilo, y no parece haber acuerdo entre ellos. De hecho, las conclusiones de investigaciones pasadas pueden reforzar las dudas sobre cuán positiva es la intervención de los jueces para la población refugiada. Los jueces no tienen una formación apropiada en derecho de los refugiados y de la migración¹², el Colegio de Abogados de Brasil no tiene interés en esa área y casi no ha desarrollado ningún proyecto para la población refugiada, y el panorama conservador actual del país puede afectar negativamente las decisiones judiciales debido a las opiniones prejuiciosas con respecto a la inmigración y los refugiados.

No obstante, la revisión judicial proporciona una oportunidad para demandar posibles decisiones ilegales del CONARE, hace que sus siete miembros respondan por sus decisiones ante la sociedad y puede mejorar la calidad del proceso decisorio a largo plazo. También podría contribuir a la aplicación de los estándares internacionales del derecho de los derechos de los humanos y de los refugiados, puesto que es una obligación de los jueces considerar, por ejemplo, las recomendaciones y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Además, la posibilidad de cuestionar una decisión del CONARE ante los jueces es importante para el derecho al debido proceso, puesto que les proporciona a los solicitantes de asilo el derecho a demandar las decisiones con las que no estén de acuerdo.

En el sistema brasileño actual, la revisión judicial sería especialmente relevante teniendo en cuenta la cantidad de tiempo que se tarda en decidir un recurso administrativo¹³. En la práctica, cuando se deniega una solicitud de asilo, y el solicitante de asilo quiere apelar su decisión, su abogado sabe que casi no hay posibilidad de que la decisión sea reconsiderada. Hay que señalar que el CONARE es un comité formado por siete miembros, y que su presidente es el Secretario Nacional de Justicia, en representación del Ministerio de Justicia. Aunque las solicitudes de asilo se deciden por esas personas, las actividades cotidianas del CONARE están organizadas y gestionadas por un coordinador general y personal del organismo, que son funcionarios civiles pertenecientes también al Ministerio de Justicia. Ocurre que si un solicitante de asilo quiere apelar una decisión contraria a su pretensión, el órgano administrativo que decidirá esa apelación, en teoría independiente con respecto al CONARE, es el ministro de Justicia. En resumen, la persona que decide las apelaciones de asilo es también el superior jerárquico de la persona que preside el comité que toma la primera decisión. Sin que haya un tercero realmente independiente que evalúe de nuevo la solicitud no hay debido proceso, puesto que “la existencia de una instancia independiente de apelación administrativa es, de hecho, una necesidad para promover un proceso justo”¹⁴. Además, si las apelaciones casi nunca llegan a decidirse o se tardan años en conseguir una decisión final¹⁵, cabe decir que se viola el derecho a solicitar y conseguir asilo, puesto que hay pocas posibilidades de que la solicitud de una persona se decida con justicia y oportunidad. Por ejemplo, los estudios de Leite muestran cómo en enero de 2014 había 309 decisiones pendientes en apelación presentadas en Sao Paulo, algunas de las cuales se habían presentado en 2000¹⁶. Esas prácticas podrían interpretarse como una estrategia política para impedir que los solicitantes de asilo puedan alguna vez conseguir protección internacional y para impedirles siquiera cuestionar las decisiones del CONARE en los tribunales nacionales e internacionales. Entonces, ¿por qué las organizaciones civiles brasileñas no promueven la revisión judicial de esas decisiones?¹⁷.

En primer lugar, es importante señalar que los solicitantes de asilo en Brasil tienen derecho a trabajar y estudiar, aunque su condición migratoria sea solo provisional. Eso significa que, a diferencia de lo que pasa en otros países, en Brasil los solicitantes de asilo pueden tener acceso a algunos derechos básicos. Dicho esto, y teniendo en cuenta que las decisiones judiciales son impredecibles y pueden tener resultados negativos, la mayoría de las personas —los solicitantes de asilo y sus abogados— prefieren la certidumbre de una situación provisional, con independencia de los muchos años que podría llevar una decisión en apelación ante la Administración. Mientras esperan, los solicitantes de asilo se hacen una vida en el país: desarrollan una actividad laboral, crean un hogar o una familia. Muchos de ellos cambian su condición migratoria no mediante una protección internacional, sino mediante el acceso a rutas migratorias alternativas, como la residencia por trabajo o por reunificación familiar. El retraso en la adopción de las decisiones obliga a los solicitantes de asilo a abandonar la protección internacional y les impide también llegar a cuestionar realmente las decisiones del CONARE, lo que convierte al comité en el único órgano decisorio en asuntos para refugiados.

En segundo lugar, hay muchos solicitantes de asilo que lo piden porque de otra manera no tendrían acceso a una vía migratoria regular, como muchos de los senegaleses en Brasil. Por lo tanto, promover pública y directamente un sistema más rápido de apelación significaría que cientos de emigrantes terminarían por no tener ninguna condición jurídica regular en el país y, por lo tanto, ninguna organización recurriría a esa estrategia activista.

En conjunto, es posible decir que los casos de asilo rara vez se estudian en el ámbito judicial: los órganos administrativos no presentan apelaciones judiciales, ni los solicitantes de asilo o sus abogados probarían suerte en el sistema judicial. Pudiera ser también una de las razones por las cuales Côrrea y Magalhaes encontraron tan pocos casos de asilo en el STJ. También es muy improbable que se presente un caso ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos o los órganos de los tratados de la ONU. En consecuencia, es correcto afirmar que el CONARE es el principal tribunal para decidir las solicitudes de asilo, con unas pocas excepciones. Sus decisiones y los estándares que aplica son, por lo tanto, de la mayor importancia para la comunidad de refugiados y deberían analizarse con rigor.

Con respecto a la comunidad venezolana en Brasil, la larga inacción del CONARE con respecto a si se reconocería o no su condición de refugiados tuvo efectos directos en la vida de esas personas en Brasil. Incluso desde 2016, cuando el flujo de venezolanos creció notablemente, el Comité pospuso continuamente los debates y las decisiones al respecto. En lugar de tratar el problema del asilo, el Gobierno concedió la residencia temporal a los venezolanos, pero muchos no pudieron acceder a ella porque carecían de documentación, por lo que solo podían solicitar asilo. Le llevó unos tres años al CONARE tomar una decisión que influenciaría potencialmente la vida de los solicitantes de asilo y refugiados venezolanos en Brasil. La ausencia de responsabilidad por sus decisiones ante la opinión pública y la preocupación insuficiente por los estándares internacionales y nacionales en sus actividades cotidianas han tenido, sin duda, efectos en el trayecto seguido por el CONARE en su proceso de decisión. Con el fin de que el CONARE responda ante la ciudadanía por las acciones y omisiones en el proceso de decisión que aplica a los desplazados venezolanos, proponemos aclarar las principales etapas de su trayecto hacia la aplicación de la Declaración de Cartagena, como explicamos a continuación.

2. EL TRAYECTO DEL CONARE HACIA LA APLICACIÓN A LOS VENEZOLANOS DE LA DECLARACIÓN DE CARTAGENA SOBRE LOS REFUGIADOS

Para entender la trayectoria que ha llevado a que el CONARE reconozca a los venezolanos como refugiados, es necesario presentar los hitos jurídicos que caracterizaron cada etapa. El principal instrumento legal en el Brasil para la protección de refugiados y solicitantes de asilo es la Ley Nacional sobre Asilo (Ley 9474/1997)¹⁸, reconocida como una norma de vanguardia para la protección de la población refugiada¹⁹. Contiene una definición ampliada de refugiado, puesto que al concepto establecido en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 (Convención de 1951) y su protocolo de 1967, añade que refugiada es también la persona que “debido a una violación grave y generalizada de los derechos humanos se ve obligada a irse de su país de nacionalidad y a buscar asilo en otro país”²⁰.

Si se tiene en cuenta que hay diferentes niveles de implementación de la Declaración de Cartagena, los Estados tienen “libertad de determinar cuándo y cómo incorporar sus directrices y principios a la legislación nacional de protección”²¹; es obvio que Brasil, mediante el instrumento normativo ya mencionado, incorporó solo parcialmente la definición ampliada contenida en la Declaración de Cartagena de 1984 en lo que concierne a las “violaciones masivas de derechos humanos”²². Como afirma Michael Reed-Hurtado:

Cabría pensar que debido a esa definición ampliada tan abierta, el Estado brasileño podría reconocer con facilidad a los refugiados venezolanos como refugiados, como hicieron otros Estados latinoamericanos. Sin embargo, el CONARE no cumplió con sus obligaciones de protección debido a una aplicación histórica restrictiva de la definición ampliada.

El comienzo de esos flujos migratorios comenzó durante la presidencia de Dilma Rouseff, una conocida izquierdista. Era de esperar que sus relaciones internacionales cercanas con los líderes mundiales de izquierda le impusieran grandes dificultades para reconocer a los venezolanos como refugiados en Brasil.

Durante ese periodo de gobierno, el CONARE siguió aplicando una interpretación muy restrictiva de la definición ampliada de refugiado, cuando se compara con la perspectiva adoptada por las instituciones internacionales. Según la Conferencia CIREFCA²⁴, por ejemplo, las primeras cuatro razones para huir de un país según la Declaración de Cartagena deberían interpretarse desde la óptica del derecho internacional humanitario. Reed-Hurtado encontró también, en su investigación de campo realizada en varios países de Suramérica, que el documento legal de CIREFCA continúa siendo la “fuente más citada, cuando no la única, por la mayoría de las autoridades nacionales, a la hora de interpretar la definición regional de refugiado”²⁵ y mencionó a Brasil como uno de esos países.

No obstante, la quinta razón, es decir, las violaciones masivas de derechos humanos, debería interpretarse de una forma integral e incluir tanto las graves violaciones de derechos humanos como los actos contrarios al derecho internacional de los derechos humanos. En este sentido, una violación de cualquiera de los derechos humanos bastaría, siempre y cuando se produjera masivamente.

A lo largo de la historia, una lista no exhaustiva de países cuyos nacionales o exresidentes fueron reconocidos como refugiados por el CONARE basándose en la definición ampliada incluye los siguientes: Somalia, Angola, República Democrática del Congo, Liberia, antigua Yugoslavia, Nigeria, Ucrania, Colombia y Siria²⁶. ¿Qué tenían esos países en común? Que su realidad nacional sociopolítica estuvo caracterizada sobre todo por la violencia generalizada y, lo que es más importante, por el conflicto armado. La falta de transparencia y la ausencia de justificación jurídica sustantiva de las decisiones del CONARE nos impide conocer el concepto de violación grave y generalizada de los derechos humanos aplicado por el Comité antes de junio de 2019. Sin embargo, sabemos que todos los casos decididos hasta esa fecha se referían a personas que había huido de regiones en las que había un conflicto armado generalizado en ese momento²⁷.

Por lo tanto, es evidente que la aplicación del CONARE de la definición extendida fue históricamente contraria a la interpretación desarrollada por los miembros de la CIREFCA. Esa conclusión incidió en el retraso del reconocimiento de los venezolanos por el Comité, a pesar de que la situación sociopolítica venezolana está caracterizada por estadísticas de violencia urbana y homicidios siempre peores²⁸; lo cual no implica un conflicto armado, tal y como se define en el derecho humanitario internacional. Además, el CONARE se ha resistido reiteradamente a tomar decisiones favorables frente a las solicitudes de asilo de los venezolanos, debido a que su país de origen se caracterizaba por violaciones de los derechos económicos y sociales, y, hasta hace no mucho tiempo, nuestro tribunal administrativo no consideraba que esas violaciones fueran una razón fundada para reconocer a una persona como refugiado. Brasil no es el único país que no aplica el concepto de la Declaración de Cartagena, como muestran Jubilut y Fernandes, quienes dicen que en Latinoamérica hay una “preferencia de los Estados de la región por usar formas complementarias de protección para los venezolanos como forma de conseguir una condición migratoria regular” y que “esto puede verse por los Estados como una forma de reducir sus responsabilidades, en la medida en que el derecho internacional de los refugiados requiere obligaciones de protección más amplias hacia estos migrantes forzosos”²⁹.

Sin embargo, el golpe político orquestado contra la presidenta Dilma Rousseff, con independencia de las tremendas transgresiones cometidas contra el Estado de derecho y contra los derechos de las personas en Brasil, podría haber significado un cambio en el enfoque del CONARE hacia los casos venezolanos. A diferencia de su predecesora, el presidente Temer era un importante político de centroderecha, crítico de los líderes izquierdistas venezolanos. Sin embargo, no hubo cambios. El Ministerio de Justicia, organismo al que está subordinado el CONARE, recurrió a diferentes clases de malabares para impedir que los venezolanos presentaran un número significativamente mayor de solicitudes de asilo ante el CONARE y, en consecuencia, les impidió conseguir protección internacional durante el gobierno de Temer. En primer lugar, se publicó la Resolución Normativa 126 del Consejo Nacional de Migración (RN 126 CNIg) en marzo de 2017, que estableció la posibilidad de una autorización temporal de residencia para nacionales de países con los que Brasil compartiera fronteras y no fueran miembros del Acuerdo de Residencia de Mercosur. Por muy positiva que pueda parecer esa medida a primera vista, surgieron algunos problemas. En primer lugar, era una autorización de residencia válida solo por dos años, sin posibilidad de extensión o transformación en residencia permanente. En segundo lugar, y más importante, se requería a todos los que solicitaran la residencia temporal que firmaran una declaración en la que expresaban su preferencia por la residencia frente al asilo, lo que constituye una clara prueba de la falta de voluntad del Ministerio a la hora de garantizarles un derecho a ser protegidos³⁰.

Cuando se acercaba la fecha de expiración de la RN 126 CNIg, Temer publicó lo que pareció ser el primer punto de quiebre del enfoque del CONARE con respecto a los venezolanos: el Decreto Presidencial 9285/2018, que reconocía que una situación de crisis humanitaria en Venezuela había causado un flujo migratorio importante, desordenado e impredecible hacia el estado de Roraima. Desde ese día, los miembros de la sociedad civil comenzaron a discutir si el CONARE usaría al final ese decreto para reconocer a los venezolanos como refugiados. Por desgracia, no lo hizo.

En lugar de eso, el Gobierno brasileño aprobó la Ordenanza Interministerial n.° 09, en marzo de 2019. Las mejoras introducidas por el instrumento eran incuestionables: garantizó el derecho de los venezolanos a solicitar una autorización de residencia temporal que, tras dos años, podía convertirse en una autorización de residencia indefinida. Sin embargo, el siguiente movimiento del Comité Nacional para los Refugiados sería cínico. Hacia finales de ese mismo mes publicó su Resolución Normativa 26, que estableció que el Comité podía terminar ex officio una solicitud de asilo sin fallar sobre el fondo del caso, cuando el solicitante hubiera recibido antes cualquier otra clase de autorización de residencia.

Aunque esas maniobras pretendían impedir una aplicación positiva de la definición ampliada de refugiado al flujo forzado de venezolanos, se hicieron varios intentos por la sociedad civil y por ACNUR con el fin de discutir ese asunto en el tribunal administrativo. En la reunión plenaria n.º 129³¹, por ejemplo, el defensor público Gustavo Zortea argumentó que los venezolanos se deberían reconocerse como refugiados con fundamento en la definición ampliada. Manifestando su conformidad con esa posición, la representante de la ACNUR Isabel Márquez declaró que se les debería conceder a los venezolanos el derecho a solicitar asilo, y defendió a su vez la definición ampliada de la Declaración de Cartagena. En conjunto, la respuesta del presidente y del coordinador del Comité a esos requerimientos fueron discursos vacíos; este último, además de negarse a conceder ese reconocimiento, alegando el deseo de los venezolanos de regresar a su país de origen, pospuso la discusión por la supuesta necesidad de discutir más el asunto.

Hasta hace poco tiempo, Brasil vivió una auténtica contradicción entre los discursos internacionales realizados por el Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE) y las decisiones adoptadas por el CONARE. Por un lado, el MAE fue profundamente crítico de la situación sociopolítica del vecino norteño de Brasil en varias ocasiones: en 2016, por ejemplo, publicó una nota en la que condenaba la agravación de la situación humanitaria y de derechos humanos en Venezuela³², mientras que en 2017 publicó un anuncio común con los Estados parte de Mercosur, en el que se instaba a Venezuela a liberar a sus detenidos políticos y a aplicar los estándares de derechos humanos en las acciones del Estado³³. Pero, por otro lado, el Ministerio de Justicia, a través de la presidencia y la coordinación del CONARE, se resistió con fuerza a la aplicación de la definición ampliada a los casos de los venezolanos, como ya se ha analizado.

Pasaron meses y años, y se acumularon miles de solicitudes en los despachos del CONARE sin ninguna solución constructiva. Ese aumento constante de las solicitudes, junto con la presión proveniente de la sociedad civil, fueron vitales para lo que ocurrió en junio de 2019, cuando el CONARE comenzó por fin a reconocer el flujo de venezolanos como migración forzosa. Los venezolanos conseguirían ser refugiados en Brasil. Sin embargo, es de la mayor importancia comprender en profundidad el fundamento de esa decisión y qué cabe esperar de su aplicación.

3. LA DECISIÓN DEL CONARE Y SUS POSIBLES RESULTADOS

La decisión del CONARE con respecto a la situación en Venezuela, y si esta pudiera equivaler a una situación de violencia generalizada de los derechos humanos, se aprobó en la reunión plenaria del CONARE celebrada el 14 de junio de 2019. Según el estudio para elaborar la información del país de origen (IPO), aprobado el día anterior por el coordinador del CONARE, el Comité quería explorar si la ampliación o no del concepto de refugiado, de acuerdo con lo dispuesto en la Declaración de Cartagena y lo establecido en la Ley para los Refugiados brasileños, sería aplicable a los venezolanos en Brasil. Con ese propósito, el estudio del IPO se basaría en las directrices de la Declaración de Cartagena, y también en las consideraciones oficiales de ACNUR y del ministro de Relaciones Exteriores. Eso suponía tener en cuenta siete criterios: 1) violencia generalizada; 2) agresión extranjera; 3) conflictos internos armados; 4) violación masiva de derechos humanos; 5) circunstancias que causen una grave alteración del orden público; 6) directrices de ACNUR; y 7) posición oficial del Ministerio de Asuntos Exteriores.

En la primera parte del estudio, la coordinación general del CONARE establece una línea cronológica que cubre los principales aspectos de la historia política reciente de Venezuela, que condujo a lo que el estudio llama una agravación de la crisis humanitaria en 2019. Después sigue un estudio complejo de los siete criterios ya mencionados.

Con respecto a la violencia generalizada, la coordinación general del CONARE la define como una violencia indiscriminada que afecta a muchas personas o a poblaciones enteras, y que se puede manifestar por el elevado número de víctimas y acontecimientos violentos, y puede causar grave sufrimiento; por el uso de tortura, masacres, tratos degradantes e inhumanos, asesinatos, entre otros; por el uso de actos violentos con el propósito de generar terror y desplazamientos; por la impunidad para los agentes causantes, sean públicos o privados; y por una violencia tan elevada que la vida social ordinaria se ve gravemente afectada. Por consiguiente, para analizar si la situación de Venezuela era o no de violencia generalizada, la investigación examinó la situación de seguridad interna y de derechos humanos, las detenciones arbitrarias y las violaciones al debido proceso, y también el uso de la tortura. Las fuentes principales para realizar ese análisis fueron los informes de Human Rights Watch (HRW), la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH), la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y ONG venezolanas. La coordinación general llegó a la conclusión de que era posible declarar la situación venezolana como de violencia generalizada, debido a los informes de ejecuciones extrajudiciales, la violencia de género, la tortura de los detenidos, el encarcelamiento arbitrario de personas y una elevada tasa de homicidios, entre otras razones. Se verificó también que esa violencia la cometían sujetos estatales y privados, con impunidad.

El estudio para el IPO determinó que no era posible decir que hubiera una situación de agresión externa en Venezuela, puesto que ningún otro Estado nación ha hecho uso de la fuerza en su contra de modo que haya amenazado a su soberanía, integridad territorial o independencia política. Sin embargo, la coordinación general del CONARE encontró razones para creer que había conflictos armados internos, entendidos como “situaciones de violencia armada que pongan en riesgo la vida, la seguridad y la libertad de civiles que requieren protección internacional”³⁴, causados por grupos armados como los “colectivos”, las “megabandas”, las Fuerzas de Liberación Bolivariana, el Ejército de Liberación Nacional de Colombia (ELN) y el Ejército Popular de Liberación (EPL).

Con respecto a la situación de violación masiva de los derechos humanos, el estudio para el IPO consideró primero que eran violaciones que afectaban en general a muchos sujetos diferentes, a los que se les negaban de forma sistemática sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. La coordinación general del CONARE se concentró en las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales, en general, y más concretamente en los derechos a la alimentación, la salud y la educación.

En el estudio de este punto se analizó también el desplazamiento forzado interno y externo en el país. En conjunto, se determinó que el 80% de los venezolanos vivían en ese momento en situación de extrema pobreza, y que el 90% de ellos no tenían suficientes ingresos para comprar comida suficiente. Aparte de eso, la inversión en salud pública había caído un 95%, con lo que eso significaba para los profesionales de la salud, el aumento de la mortalidad maternal e infantil y la escasez de un 90% de los medicamentos. Los informes efectuados por el ACNUR mostraban la huida obligada de los venezolanos, desplazados forzosos en busca de mejores condiciones de vida en otro lugar.

Este estudio encontró también que había razones para creer que había circunstancias que alteran gravemente el orden público, definido como el funcionamiento institucional armónico, basado en valores y principios como la estabilidad institucional, la libertad de expresión, etcétera. El análisis general del CONARE, aplicado a los informes del ACNUR, mostró la interferencia política en la Asamblea Nacional, el órgano legislativo venezolano, y la inobservancia del principio de separación de poderes. El estudio mostró también la corrupción policial, el estado de crisis económica y la violación creciente de la libertad de expresión, con detenciones arbitrarias y políticas, y también los malos tratos a los opositores políticos.

El IPO mostró también cómo el ACNUR y el Ministerio de Asuntos Exteriores habían reconocido una situación de violación generalizada de los derechos humanos en Venezuela y, por último, recomendaban al Comité reconocer dicha situación a los efectos de la aplicación del artículo 1(3) de la Ley para los Refugiados brasileña en las solicitudes de asilo presentadas por nacionales venezolanos. Sin embargo, hay que señalar que eso no significó en ese momento un reconocimiento prima facie de la situación de los solicitantes venezolanos de asilo. En otras palabras, habría que entrevistar a los más de 100.000 solicitantes de asilo venezolanos en territorio brasileño³⁵, aunque el interrogatorio sería más simple, para verificar primero si se daban o no las condiciones para reconocer la condición de refugiado conforme a la Convención de 1951, que requiere una valoración individual. Solo si se verifica que la Convención de 1951 no es aplicable, el Comité reconoce la condición de refugiado aplicando la Declaración de Cartagena³⁶.

Cabe indicar, en primer lugar, que esa aplicación subsidiaria de la Declaración de Cartagena es en sí una violación del derecho internacional de los refugiados. En ninguna parte de la Convención de 1951 o de la Declaración de Cartagena o de la Ley 9474/1997 brasileña se dice que la definición ampliada deba aplicarse a una solicitud solo cuando no sean aplicables al caso las razones de persecución contempladas en la Convención. En cambio, según el Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado del ACNUR, hay consenso en que las razones de la persecución no son excluyentes, sino que se pueden aplicar de forma conjunta en cada caso individual³⁷. Además, ya se ha demostrado que la aplicación de la Declaración de Cartagena es derecho regional consuetudinario y, por consiguiente, se debe aplicar a toda persona que solicite asilo por las razones contempladas en dicha Declaración. Al aplicar la Declaración de Cartagena de forma subsidiaria, CONARE actúa de forma ilegal e infringe las obligaciones internacionales de Brasil según el derecho internacional. De acuerdo con Mondelli, la Declaración de Cartagena incorpora el derecho a solicitar asilo y a que este se conceda por las razones allí estipuladas, por lo cual los tribunales administrativos, como CONARE, y también los órganos judiciales ordinarios, tienen que asegurarse de que se aplica esa interpretación, en especial por la naturaleza vinculante de la Declaración de Cartagena³⁸.

Reed-Hurtado ha determinado ya que Brasil usa en muy pocas ocasiones la definición de refugiado de la Declaración de Cartagena como fuente autónoma, y casi siempre la aplica solo si se concede la condición de refugiado por las razones contempladas en la Convención de 1951³⁹. Lo que se hace diferente ahora, en el caso de los venezolanos, es considerar su aplicación solo cuando no es aplicable la definición de la Convención de 1951. En cualquier caso, es posible decir que Brasil no ha cumplido con sus obligaciones internacionales, y que desde que el país aprobó la Ley para los Refugiados no ha aplicado completamente la Declaración de Cartagena, al no aceptar la independencia y obligatoriedad de su concepto de refugiado.

Además, la coordinación del organismo, en el estudio para el IPO, hizo hincapié en que el Comité verificaría cualquier cláusula de exclusión que se introdujera, es decir, si había razones para creer que el solicitante de asilo pertenecía a un grupo armado, como los “colectivos” o las “megabandas”. El estudio, incluso, mencionó la advertencia del ACNUR de que esos individuos no pueden ser refugiados. De las seis recomendaciones, dos se refirieron a la verificación necesaria de los antecedentes penales.

Este énfasis en los antecedentes penales debe verse con precaución. Incluso si hay un interés legítimo en proteger a la población refugiada venezolana, ese interés no debe usarse para criminalizar el flujo migratorio. En muchos casos, los antecedentes penales del solicitante de asilo pueden estar relacionados con la persecución sufrida, durante la cual un Estado criminalizó a la persona con el objeto de amenazar su vida, su libertad o su seguridad.

Además, otra deficiencia de la decisión del CONARE tiene que ver con la inaplicación de un enfoque inmediato prima facie que reconozca a los venezolanos como refugiados desde un principio. Al hacer eso, el CONARE descuidó sus recursos humanos y materiales, lo que hizo que la institución acumulara el mayor número de casos no resueltos desde que en Brasil se aprobó la Ley para los Refugiados en 1997.

Aunque hay que celebrar esa iniciativa, ya que significó un giro con respecto a las decisiones que se tomaban en las solicitudes venezolanas de asilo, sus deficiencias son innegables. A pesar de establecer la posibilidad de reconocer la condición de refugiado de los venezolanos mediante el uso de la definición ampliada de refugiado, los venezolanos seguirán soportando la misma falta de protección que padecen los solicitantes de otras nacionalidades, derivada de la incapacidad institucional del CONARE para analizar y decidir casos en un tiempo razonable. Tal vez, si la razón para no establecer un proceso abreviado de reconocimiento para los venezolanos fue la necesidad de impedir que criminales obtuvieran protección internacional, una solución más compleja e interesante sería la existencia de un proceso dual, como proponen las Directrices sobre Protección Internacional n.º 11 del ACNUR⁴⁰: una primera etapa rápida para todos los casos y luego una segunda etapa, ordinaria, para todos aquellos que hayan cometido delitos y cuyos casos deban analizarse con respeto a sus derechos al debido proceso y a la defensa legal. Al hacer eso, la protección internacional de los venezolanos se reconocería plenamente y se cumplirían las obligaciones internacionales de Brasil.

CONCLUSIÓN

Desde el comienzo del aumento de la inmigración de venezolanos, el Gobierno brasileño intentó aparentar que cumplía sus obligaciones con respecto a la protección internacional de esa comunidad. Aunque el CONARE solo decidió reconocer positivamente a los venezolanos como refugiados conforme a la definición ampliada de refugiado en junio de 2019, los medios de comunicación en conjunto informaron siempre cómo Brasil había recibido a los venezolanos con brazos abiertos y, además, lo había hecho considerándolos refugiados.

No obstante, la realidad fue totalmente diferente. El CONARE no cumplió con sus obligaciones internacionales, al no estar dispuesto a conceder protección internacional al flujo migratorio venezolano hacia Brasil. Le tomó más de tres años comenzar a aplicar la definición ampliada de refugiado a los venezolanos, aun si esa aplicación era obligatoria para Brasil desde el comienzo de la entrada de venezolanos, debido a su naturaleza jurídica como derecho consuetudinario regional.

Hay que destacar dos importantes sujetos cuyas acciones fueron vitales para cambiar el enfoque del Comité hacia las solicitudes de los venezolanos. En primer lugar, la sociedad civil. Los representantes de la sociedad civil, mediante sus constantes demandas en las sesiones plenarias del CONARE y las conversaciones informales fuera de esas sesiones, mostraron que la función de esa institución podía ser fundamental para garantizar los derechos de los venezolanos a recibir protección en Brasil.

En segundo lugar, y todavía más importante, hay que subrayar la intervención de los propios solicitantes de asilo. Al continuar pidiendo asilo frente a todos los intentos del Gobierno por impedir que esos sujetos adquirieran protección internacional, los venezolanos le demostraron al CONARE no solo su derecho a la protección internacional, sino también el deber del Comité de proporcionársela. Sin sus solicitudes constantes, la visibilidad se hubiera reducido y es probable que no hubiéramos conseguido ese importante triunfo en el panorama brasileño.

Los avances conseguidos gracias a esa decisión son innegables. La acción de los solicitantes de asilo y de la sociedad civil hizo que el CONARE tomara una decisión que representa sin duda un nuevo hito en la protección de los refugiados en el país, al permitir conceder asilo a los venezolanos y, además, definir lo que según el CONARE constituía una violación grave y generalizada de los derechos humanos. Al hacer eso, reconoció que una violación masiva de los derechos económicos, sociales y culturales podía suponer una violación masiva de los derechos humanos. Esa evolución coloca a Brasil un paso por delante en la protección de los refugiados, puesto que los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) se han descuidado históricamente en los procedimientos para la determinación de la condición de refugiado en todo el mundo. Eventualmente, esa definición podría usarse por las organizaciones de la sociedad civil y los representantes legales de los refugiados que defienden casos parecidos de otros nacionales.

Sin embargo, todavía no ha acabado el trabajo para garantizar el derecho a la protección internacional de los venezolanos en ese tribunal administrativo. La falta de un proceso prima facie⁴¹ y la actual política estatal de reducción continua de inversión en los recursos humanos y materiales del CONARE producirá, en la práctica, un retraso enorme en el otorgamiento de la condición de refugiado a los venezolanos. Con esta perspectiva, el uso estratégico de los tribunales parecería ser un enfoque interesante para conseguir la protección de esa población. Solo entendiendo la protección internacional de la población venezolana como un derecho podremos cambiar, por fin, la realidad actual.