Estudio comparado de la justicia agraria alemana y colombiana: Lecciones para la especialidad agraria en Colombia

INTRODUCCIÓN

El Acuerdo de Paz firmado por el Gobierno con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)¹, contempló la creación de una jurisdicción agraria que resuelva los conflictos rurales históricos originados en la propiedad de la tierra. En este estudio se realiza el análisis comparativo, sociojurídico e histórico de la consolidación de la justicia agraria en Alemania y en Colombia. Como resultado, se logró ubicar criterios operativos y presupuestarios que influirán en la futura implantación de la justicia agraria-rural en el país.

El análisis comparativo se basa en el propio desarrollo histórico de la teoría de la reforma agraria y la doctrina agraria². Las reformas agrarias en América Latina, auspiciadas por el Banco Mundial y por la Conferencia Mundial sobre la Reforma Agraria de 1966, fueron un proceso internacional en que los países receptores realizaban una reorganización planificada para ajustar sus condiciones institucionales, políticas, económicas y sociales³. Este proceso fue semejante en Europa del Este tras el final de la Guerra Fría, como precondición de conformación de los nuevos Estados⁴.

Para la creación de la especialidad judicial agraria en Colombia, a la fecha se han discutido dos proyectos normativos en el Senado de la República en diferentes legislaturas: la de 2018⁵ y la de 2020⁶. El modelo propuesto estuvo basado en el chileno, mexicano y guatemalteco⁷. En contraste, este estudio trae a la discusión el caso alemán. Alemania y Colombia, aunque disímiles en condiciones materiales, comparten la tradición jurídica del derecho continental y han realizado transformaciones de regímenes de tierra. La última reforma se produjo, en el caso de Alemania, con el tratado de reunificación, y en Colombia con el tratado de paz con la guerrilla de las FARC. En ambos casos la reforma agraria ha tenido un enfoque de restitución de tierras, de protección al pequeño campesino, y ha propuesto una justicia judicial agraria con participación campesina. El caso alemán ha establecido una justicia agraria, en funcionamiento, que aporta elementos teóricos y prácticos para la propuesta legislativa de creación de los jueces agrarios en Colombia.

La metodología utilizada es el análisis documental normativo, con medición cualitativa de los indicadores de reformas agrarias y judiciales, y caracterización de los procesos agrarios ocurridos en Alemania y Colombia. Se realizó, además, una observación participante⁸ de los debates surtidos en torno a los proyectos de ley sobre la justicia agraria en Colombia y entrevistas con expertos.

1. CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DE LA REFORMA SOCIALISTA (1945-1949) Y REUNIFICACIÓN ALEMANA (1990)

Tras el final de la Segunda Guerra Mundial, la Administración Militar Soviética asumió el poder en la Zona de Ocupación Soviética que configuró la República Democrática de Alemania (RDA). Junto con el Partido Comunista de Alemania, diseñó un concepto de reforma agraria democrática⁹. Como base legal, promulgó los decretos de reforma agraria (Bodenreformverordnungen) en septiembre de 1945. El objetivo de esta reforma fue no solo expropiar a los nacionalsocialistas y a los criminales de guerra, sino también a los terratenientes que poseían más de cien hectáreas, para minimizar su poder y asegurar el suministro de alimentos a la población. Las tierras expropiadas pasaron a formar parte de un fondo de tierras estatales (Staatlicher Bodenfonds) y luego se redistribuyeron entre los agricultores que poseían poca o ninguna tierra: los llamados nuevos agricultores (Neubauern). Los nuevos agricultores no podían vender, arrendar, gravar ni dividir la tierra. Además, una parte de estas debía destinarse a fines agrícolas, para proporcionar alimentos suficientes a la población y al Estado.

En 1989 la Revolución Pacífica Alemana llevó a la caída del Muro de Berlín y a la negociación de la eliminación de la división que la Guerra Fría había impuesto. Uno de los principales problemas políticos, sociales y jurídicos de las negociaciones fue el reparto de tierras, como lo describió el filósofo alemán Richard Schröder: “En el año de la caída del muro (1989) los alemanes fueron el pueblo más feliz del mundo, poco después, se comportaron como una familia en una disputa por la herencia”¹⁰ [traducción propia].

Tras la reunificación de Alemania Oriental y Occidental en 1990, el principal objetivo del Gobierno era restablecer los anteriores derechos de propiedad en los nuevos estados federales y fomentar estructuras de producción competitivas. Por ello, el Tratado de Reunificación estableció el principio de restitución en lugar del de compensación¹¹. Así pues, los pasajes pertinentes de la Declaración Conjunta de la RFA y la RDA sobre la resolución de las cuestiones patrimoniales pendientes establecen que, en principio, los bienes inmuebles expropiados deben devolverse a los antiguos propietarios o a sus herederos, y que no es posible restablecer los derechos de propiedad sobre los terrenos y edificios cuyo uso o finalidad se ha alterado, en particular al dedicarse a fines públicos, utilizarse para urbanizaciones, para fines comerciales o incorporarse a nuevos negocios¹².

Las razones por las que el nuevo Gobierno alemán optó por estos principios fueron: la anulación de todos los efectos de una reforma agraria que la mayor parte de la sociedad de Alemania Occidental consideraba ilegal, y los exorbitantes costes financieros del modelo de compensación. Los críticos del Tratado de Reunificación argumentaron que, teniendo en cuenta los costes administrativos, la compensación no habría sido más cara que la restitución. Además, seguir el principio de compensación habría tenido la ventaja de separar el procedimiento de asignación de la propiedad original de la privatización. De este modo, el inversor podría haberse convertido en propietario legal antes de que hubiera finalizado la liquidación de la indemnización. La duración de la liquidación no habría influido en el retraso de la inversión y, por tanto, no habría perjudicado la reestructuración de la empresa. La necesidad de reestructurar la economía de Alemania Oriental en el menor tiempo posible habría justificado el interés comunitario sobre los intereses individuales¹³.

De hecho, el establecimiento de la propiedad a través de la restitución al propietario anterior se convirtió en el cuello de botella de la privatización y de la reestructuración en Alemania del Este. La forma en que el Tratado de Reunificación¹⁴ trató el problema de la propiedad creó, en muchos casos, el mayor obstáculo para lograr un mecanismo de libre mercado, pues hasta que no se resolvían los procesos de restitución de tierras la empresa agraria tenía que renunciar a las oportunidades de inversión¹⁵.

Existió un problema administrativo con la asignación de títulos de propiedad que resultó ser extremadamente difícil. Aunque el Tribunal Constitucional Federal Alemán decidió que las expropiaciones realizadas entre 1945 y 1949¹⁶ no eran parte del proceso de restitución, desde 1933 la estructura agraria de Alemania Oriental fue objeto de importantes modificaciones y cambios, por lo que resultaba muy difícil relacionar la antigua propiedad con partes de ella y no había un registro de esta en la RDA. Por lo tanto, en una misma empresa agrícola existían reclamaciones contradictorias. En la mayoría de los casos las reclamaciones de propiedad también estaban sujetas a disputas por la herencia. Era necesario un complicado procedimiento administrativo para asignarla al primer propietario legítimo¹⁷.

Siete meses antes de la reunificación, la RDA promulgó la Ley sobre los derechos de los propietarios de tierras adquiridas en el marco de la reforma agraria (Gesetz über die Rechte der Eigentümer von Grundstücken aus der Bodenreform), también llamada Ley Modrow¹⁸, en la que derogó todas las restricciones sobre estas, por lo que sus poseedores se convirtieron en propietarios en toda su extensión. Tras la reunificación alemana, en 1992 el Poder Legislativo de la RFA aprobó la Segunda Enmienda del Derecho de Propiedad, que establece que las tierras adquiridas en el marco de la reforma agraria pasarán, en principio, a los herederos de los propietarios registrados. En los años noventa, el Estado federal era el principal propietario de las tierras agrícolas de Alemania Oriental, con la Agencia Alemana de Privatización Agrícola y Forestal, responsable de la privatización. Así pues, como resultado de la reforma, en Alemania Oriental se mantiene la estructura agrícola específica creada por la antigua RDA¹⁹.

El Tribunal Constitucional Federal²⁰ confirmó que esta normativa era compatible con el derecho a la propiedad previsto en la Ley Fundamental (LF). Según el derecho constitucional alemán, hay que distinguir entre una expropiación —que se rige por el artículo 14, apartado 3 LF, y que siempre debe ir acompañada de una indemnización— y una norma que establece el contenido y los límites de la propiedad (Inhalts- und Schrankenbestimmung). En la decisión sobre la ley de transferencias de tierras de 1950, el Tribunal Constitucional Federal estipula que la tierra agrícola tiene una dimensión social de desarrollo sostenible. Por tanto, en el uso de la tierra, el legislador no puede confiar en las fuerzas del mercado o dejarlo a la discreción de los individuos, sino en la prevalencia de los intereses públicos, en un orden jurídico y social equitativo. La mencionada ley permite que, por medio del control del Estado en la adquisición de tierras, se preserven o se distribuyan de manera socialmente sostenible las medianas y pequeñas explotaciones agrícolas. Así mismo, impone una serie de motivos de fondo para la denegación, entre ellos que la parcela se retire del uso agrícola sin motivo suficiente, que el precio supere considerablemente el precio habitual en la región y que el cultivo por parte del adquirente no esté asegurado a largo plazo.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos²¹ también confirmó esta legislación, decisión que argumentó de dos maneras diferentes: una, la falta de competencia ratione temporis, porque el convenio no impone a los Estados contratantes ninguna obligación específica de reparar los daños causados antes de esa fecha; dos, que el legislador alemán respetó suficientemente el principio de proporcionalidad. Sin embargo, en la actualidad el instrumento de gobernanza agrícola más importante en Alemania son los programas de subvenciones agrícolas²² dirigidos por la Unión Europea.

No obstante, la regulación no ha impedido la aparición de nuevos conflictos en el uso de las tierras agrícolas, y la Asociación Alemana de Campesinos (DBV) pide una nueva regulación para la conservación de tierra agraria²³. Existe competencia por el uso de la tierra rural, primero por la necesidad de tierras para asentamiento urbano, segundo por razones de conservación y protección de la naturaleza, tercero por la necesidad de producir bioenergía²⁴. Esto ha conllevado escasez de tierra agraria y aumento de los precios hasta valores que no son asequibles para campesinos²⁵.

2. CARACTERIZACIÓN DE LA JUSTICIA AGRARIA EN ALEMANIA

Los tribunales agrarios se establecieron en Alemania desde el año 1953. Son regulados por la Ley de Procedimientos Judiciales en Materia Agraria (LwVfG, por sus siglas en alemán)²⁶. Cada estado federal cuenta con un tribunal agrario con jurisdicción exclusiva para decidir sobre casos agrícolas. Por encima de él se encuentran los Senados para Asuntos Agrarios en el Tribunal Regional Superior y en el Tribunal Supremo Federal. En el artículo 2 se determinó que en todas estas divisiones especiales intervengan jueces honorarios. Por regla general, el Tribunal Agrario funciona con un juez del Tribunal Local como presidente y dos jueces honorarios. Los jueces honorarios también son conocidos como jueces agrícolas. Son nombrados por el presidente del Tribunal Regional Superior, sobre la base de una lista de candidatos, para un período de cinco años (art. 3). Solo se incluyen en la lista de candidatos los alemanes que ejercen o han ejercido la agricultura en el distrito judicial de forma independiente, como profesión principal o secundaria (art. 4).

Según la LwVfG, el Tribunal Agrario tiene una competencia muy limitada para los siguientes asuntos: a) Contratos de arrendamiento de terrenos, según los artículos 585 al 595 del Código Civil alemán; b) Notificación y objeción de los contratos de arrendamiento de tierras, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley de Arrendamiento de Tierras; c) Aprobación de la venta legal de terrenos agrícolas, en cumplimiento de los artículos 1 y siguientes, 18 y siguientes de la Ley de Transacciones Inmobiliarias; d) Objeciones al derecho de tanteo, según el artículo 10 de la Ley de Asentamiento del Reich; f) La adjudicación de una explotación agrícola, en virtud de los artículos 13 y siguientes de la Ley de Transacciones Inmobiliarias, incluida la indemnización de los coherederos.

3. CARACTERIZACIÓN JURÍDICA DE LAS REFORMAS AGRARIAS EN COLOMBIA EN LOS SIGLOS XX Y XXI

Un aspecto característico de Colombia es el régimen de baldíos de propiedad estatal, que se consolidó desde 1922 y estipula un procedimiento administrativo para adquirir la propiedad, es decir, no es posible por medio de lo establecido por el Código Civil. Las diferentes reformas agrarias han determinado que el régimen de baldíos es una forma de asignar tierra a campesinos colonos²⁷. Otro aspecto característico de las diversas reformas agrarias —Ley 200 de 1936²⁸, Ley 1 de 1968²⁹, Ley 5 de 1973³⁰, Ley 30 de 1988³¹, Ley 160 de 1994³² y Acto Legislativo 02 de 2017³³— es que tuvieron como objetivo primero superar la violencia política, contrarrestar el comunismo y cumplir acuerdos de paz con grupos guerrilleros, y segundo servir como estrategia de desarrollo rural y de tecnificación del sector agrario. En la reforma de 1936 se contemplaron mecanismos de redistribución de expropiación de la tierra especulativa, pero desde 1973 se ha optado por políticas de tierras³⁴ que estipulan mecanismos de mercado de compra de tierra para campesinos, a través de unidades familiares y entrega de subsidios, acompañados de programas de asesoramiento, tecnificación y crédito.

Como gran reforma agraria debe incluirse la Constitución Política de Colombia de 1991³⁵, producto del proceso de paz con el grupo guerrillero Movimiento 19 de Abril (M-19), que reestructuró el Estado colombiano en la forma de Estado social de derecho; estableció derechos fundamentales para los grupos étnicos (arts. 329 y 330), la jurisdicción indígena (art. 246) y la jurisdicción de paz (art. 247); y consagró como deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los campesinos, así como sus derechos sociales, económicos y culturales (art. 64). También proclamó la función social de la propiedad, a la que le es inherente una función ecológica (art. 58). No obstante, lo dispuesto en la nueva Constitución no ha logrado acabar con el conflicto armado y el Estado colombiano ha tenido problemas para garantizar los derechos de los grupos étnicos, que viven en una crisis humanitaria³⁶, ni evitar el desplazamiento forzado de los campesinos.

Colombia estableció en la Ley 160 de 1994 las Zonas de Reserva Campesina (art. 80), que son tierras estatales entregadas a los trabajadores del campo para el desarrollo económico con fines ecológicos. Se crearon trece zonas, pero esta figura ha tenido diversas dificultades financieras y de voluntad política para su reconocimiento y operación³⁷, ya que varios gobiernos no las apoyaron por estar en zonas de presencia guerrillera³⁸.

Una particularidad del caso colombiano es la Ley 1448 de 2011, mediante la cual se creó el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (art. 159) y la justicia transicional de restitución de tierras, con cuarenta jueces especializados y quince magistrados para atender las sentencias de la Corte Constitucional sobre las víctimas del desplazamiento forzado y despojo de tierras por la violencia del conflicto armado³⁹. Por ser una justicia transicional, su carácter es temporal y su funcionamiento se prorrogó hasta el año 2031⁴⁰. Los resultados de este estudio histórico y la experiencia de la restitución de tierras permiten entender las dificultades que ha tenido y prever las que continuará experimentando la implementación del punto 1 del Acuerdo de Paz de 2016: la reforma rural integral. El proceso de restitución de tierras hasta el 2019 había avanzado lento en el cumplimiento de las metas, pues se habían logrado sentencias de restitución en menos de 350 mil hectáreas, cuando el problema del despojo se calculaba inicialmente en 6 millones, y la Unidad de Restitución de Tierras había negado a más del 63 % de las víctimas el acceso al procedimiento judicial⁴¹.

Los diversos informes de seguimiento han determinado los siguientes obstáculos de la justicia de restitución de tierras: a) imposibilidad de adjudicación cuando las tierras despojadas se encuentran en las zonas declaradas como Parques Nacionales Naturales y zonas de reserva forestal; y b) imposibilidad material de retorno de los peticionarios, cuando en las tierras despojadas posteriormente se han otorgado títulos mineros, existen proyectos de infraestructura y proyectos agroindustriales. Otro problema es la articulación de la justicia de restitución de tierras con la justicia penal, donde se estima que el 83 % de los casos de despojo y abandono forzado siguen en la impunidad⁴².

Del recuento histórico de las políticas de tierras surge que estas no solo han tenido bajos resultados, sino que la violencia de los años cuarenta se ha transformado y el índice de pobreza multidimensional del 19.6 % llegó en 2018 al 90 % en zonas rurales⁴³. En materia de concentración de la tierra rural⁴⁴, el 77 % está en manos del 13 % de propietarios. De estos el 3.6 % tiene el 30 % de la tierra y se calcula que 6.6 millones de hectáreas fueron despojadas por violencia⁴⁵. Además, los municipios colombianos tienen una presencia dispar de jueces según la demanda poblacional⁴⁶ e instituciones con poco desempeño en la administración de justicia⁴⁷.

Con estos problemas de desarrollo y conflicto en la Colombia rural, el Acuerdo de Paz de 2016 entre el Estado colombiano y la guerrilla de las FARC consagró en el primer punto la reforma rural integral. Al año 2021 este punto, más allá del impacto de la pandemia de COVID-19, ha afrontado las mayores dificultades, retrasos y poca ejecución en las metas⁴⁸ y presupuesto⁴⁹, aunque se han logrado avances iniciales en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y el catastro multipropósito. La situación más preocupante es la mutación del conflicto en la Amazonia colombiana, donde se está ampliando la frontera agropecuaria sin ningún control; la inseguridad y el aumento de violencia de los territorios rurales⁵⁰; y los asesinatos de líderes rurales de los programas del Acuerdo de Paz⁵¹.

4. CARACTERIZACIÓN DE LA JUSTICIA AGRARIA EN COLOMBIA

La Ley 200 de 1936 creó los jueces de tierras para decidir las acciones posesorias, la prescripción agraria y los lanzamientos de tenencia ilegal de la tierra. Sin embargo, estos jueces se suprimieron en la Ley 4 de 1943⁵² y sus funciones pasaron a los jueces del circuito. Debido al conflicto por los contratos de aparcería entre campesinos arrendatarios y terratenientes, el Decreto 291 de 1957⁵³ suprimió la competencia de este tema agrario a los jueces civiles y la pasó a los jueces de trabajo por considerarlo un problema laboral. Después se expidió la Ley 4 de 1973⁵⁴ que estableció la creación de una Sala Agraria en el Consejo de Estado, disposición que nunca se llevó a cabo.

Posteriormente el Decreto 2303 de 1989⁵⁵ excluyó los asuntos laborales agrarios y creó por primera vez la jurisdicción ordinaria agraria en Colombia, con jueces agrarios, magistrados de Tribunal y la Sala de Casación Agraria y Civil. Este decreto contempló un proceso judicial oral y simple para resolver el problema de la tenencia de la tierra agraria, con especial protección a la parte más débil: el campesino. Esta justicia se encargaba de la solución ágil de los conflictos agrarios sobre la tenencia y uso de la tierra; las actividades agrarias de producción, transformación, mercadeo de productos agropecuarios y conservación de recursos naturales; y permitía al juez decidir ultra y extra petitia los asuntos agrarios. Lamentablemente, esta justicia nunca se ejecutó ni se le otorgó presupuesto.

Siete años después la Ley 270 de 1996⁵⁶ suspendió el funcionamiento de los jueces agrarios por razones de cobertura y trasladó el conocimiento de estos asuntos a los jueces civiles. Finalmente, la Ley 1564 de 2012⁵⁷ derogó y eliminó la jurisdicción agraria en Colombia.

La carencia de los jueces de tierras o de una institucionalidad que regule la tenencia formal de la tierra ha dado como resultado que la población rural no cuente con negocios jurídicos de compraventa o carta venta de derecho, sucesiones ilíquidas de la propiedad rural o la ocupación de un baldío⁵⁸. Al 2019 el índice de informalidad de la tenencia de la tierra era de 52,7 %⁵⁹. La Corte Constitucional ha indicado la necesidad de tener una justicia agraria⁶⁰, porque en un caso revisado de violación del debido proceso y juez natural, el juez civil no aplicó las reglas agrarias.

Asimismo, en el desarrollo jurisprudencial de las altas Cortes ha sido evidente que no hay unidad interpretativa sobre la aplicación de las normas de la reforma agraria que permitían la entrega de tierra baldía a campesinos. Este es un ejemplo del llamado “choque de trenes” entre la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil. La Corte Constitucional en las sentencias T-488 de 2014⁶¹ y T-293 de 2016⁶² estableció que los derechos de la nación sobre los baldíos son imprescriptibles y que la forma de adquirir los inmuebles rurales es mediante procesos de adjudicación ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder). En contravía de la interpretación constitucional, la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, en la Sentencia 1776 de 2016, determinó que los procesos de pertenencia para adquirir la propiedad rural son procedentes porque no se puede suponer que un predio es baldío por no contar con antecedentes de titulares de derechos reales.

Dada esta problemática, en el Acuerdo de Paz del año 2016 se consagró la creación de una justicia agraria “de protección eficaz [ágil y oportuna] de los derechos de propiedad, en especial, de los derechos de los propietarios más pequeños e indefensos“⁶³, con una adecuada cobertura y capacidad en el territorio⁶⁴, por lo que se retomó la idea de la administración de justicia como mantenimiento de paz y prevención contra el despojo de la tierra. El Gobierno nacional no apoyó la consagración de una jurisdicción campesina similar a la jurisdicción indígena, por considerar que no era viable debido a que internacional ni nacionalmente los campesinos no son un grupo de especial protección con autogobierno⁶⁵.

A octubre de 2021, se habían presentado dos proyectos de ley estatutaria para la creación de jueces agrarios: en la legislatura 2017-2018 el Proyecto de Ley 001 de 2018 “por la cual se modifica la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, se establecen los mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones”; y en la legislatura 2020-2021 el Proyecto de Ley 134 de 2020 “por la cual se crea una especialidad judicial agraria y rural, se establecen los mecanismos para la resolución de controversias y litigios agrarios y rurales y se dictan otras disposiciones”. Los dos proyectos fueron archivados por el Senado de la República. Sin embargo, con miras a la futura nueva discusión de la justicia agraria, a continuación se mencionan los aspectos relevantes que compartieron los dos proyectos de ley.

Ambos se basaron en los casos mexicano y chileno, y consagraban el modelo de especialidad judicial dual en la justicia ordinaria y administrativa. En la justicia ordinaria, la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, compuesta por siete magistrados, asumía el conocimiento de los asuntos agrarios y rurales, la unificación de jurisprudencia, el recurso de casación de decisiones agrarias y rurales, y la revisión de laudos agrarios. Se creaban salas agrarias y rurales en los Tribunales Superiores de Distrito, las cuales se encargaban de la aprobación de conciliaciones agrarias y rurales de mayor cuantía, de la anulación de laudos arbitrales de temas agrarios, y de ser la segunda instancia de las apelaciones y recursos de queja de la primera instancia de los jueces del circuito agrarios y rurales. Era tarea del Consejo Superior de la Judicatura decidir el número de los nuevos juzgados agrarios y rurales tanto del circuito como municipales, y si los jueces de pequeñas causas asumían los asuntos agrarios y rurales.

En la especialidad agraria y rural dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (art. 21), la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asumiría los asuntos agrarios en revisión eventual de providencias de las Salas Agrarias y Rurales de los Tribunales Administrativos; de la nulidad contra actos de la Agencia Nacional de Tierras y laudos arbitrales de temas agrarios y rurales (art. 38); y del recurso de revisión y unificación que contemplaba la ley, que sería decidido por tres magistrados (art. 37). Se creaban también las Salas Agrarias y Rurales de los Tribunales Administrativos y los Juzgados Agrarios y Rurales Administrativos. Se excluía el conocimiento de las decisiones de la justicia de restitución de tierras por ser justicia transicional.

El Proyecto de Ley 134 de 2020 determinaba que el funcionamiento del modelo dual a nivel municipal era itinerante, con especial presencia en los 170 municipios priorizados con los PDET y en zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (art. 24). Sin embargo, por lo revisado en este estudio, Colombia no tiene un modelo itinerante exitoso de atención, y cuenta con figuras locales y casas municipales de justicia como los jueces de paz, cuyo funcionamiento es débil⁶⁶.

El proceso judicial agrario y rural en las dos especialidades desarrollaba los principios del Estado social de derecho, al garantizar el acceso progresivo a la tierra, la protección de los campesinos y trabajadores agrarios⁶⁷, y algunos de los consagrados en el punto 1 del Acuerdo de Paz. La finalidad de esta especialidad, similar a la consagrada en el extinto Decreto 2303 de 1989, era la solución de los problemas de la informalidad de la propiedad de la tierra rural, por medio de un proceso agrario y rural autónomo, declarativo, que dirimiera las controversias con un enfoque diferencial campesino y de género. En la especialidad administrativa su enfoque estaba en la revisión o revocación de las decisiones administrativas sobre los bienes ubicados en zonas rurales. El proceso agrario y rural tenía un énfasis en la gratuidad de costos de pruebas o trámites administrativos, y en el uso de mecanismos alternativos de solución de controversias a través de un conciliador en derecho y un facilitador que explicaba el acceso a la justicia, quienes acompañaban al juez agrario civil o administrativo.

Los debates técnicos y la discusión parlamentaria del Proyecto de Ley 134 de 2020⁶⁸ evidenciaron que las instituciones gubernamentales y las altas Cortes abogaban por la armonización con los principios ambientales y por tener un reglamento orgánico de las leyes de tierras, porque cuando se toman decisiones jurídicas no hay una certeza de qué ley está vigente⁶⁹. El modelo dual recibió críticas de expertos y magistrados porque podía generar los mismos problemas de disparidad de interpretación en la aplicación de la ley de tierras⁷⁰. Del trabajo de campo y de las entrevistas realizadas, se concluyó que los aspectos más controversiales que fundamentaron el archivo de este proyecto fueron la democratización de la tierra rural, las limitaciones ecológicas de la propiedad rural y la participación de organizaciones civiles en el proceso judicial⁷¹.

Según el trabajo de campo realizado, el proyecto en comento presentaba las siguientes falencias: primera, un gran énfasis en la formalización rural y no abordaba conflictos agrarios en temas de seguridad alimentaria; segunda, falta de claridad en cómo se articulaban las entidades con la justicia especial para la paz y la justicia restaurativa en temáticas de despojo de tierras por violencia; tercera, no establecía cómo operaría la coordinación con la justicia indígena y los territorios colectivos afrocolombianos, dado que se evitó tramitar una consulta previa⁷²; cuarta, no incorporaba figuras de la justicia de paz y la justicia comunitaria que ya existían en Colombia y que tenían arraigo local —un conciliador en derecho no es una figura innovadora, no desarrolla el principio de participación campesina en el proceso agrario y tampoco aporta una racionalidad agraria dentro del proceso—; quinta, la unificación de la jurisprudencia en el modelo dual, pues mantenía relatorías separadas de cada especialidad, lo que podía generar criterios dispares en la titulación de la tierra; sexta, una justicia itinerante en territorios que claramente necesitan la presencia permanente de instituciones del Estado que brinden seguridad, legitimidad y confianza ciudadana en las poblaciones más vulnerables del país. Finalmente, evidenció la necesidad de incorporar en las Facultades de Derecho programas relacionados con el derecho agrario.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La experiencia alemana demuestra que allí la reforma agraria consolidó una estructura judicial sólida, con participación de los agricultores en el proceso judicial. Inicialmente el control estatal del mercado de tierras agrícolas mantuvo la estructura agraria sostenible y el control de las fuerzas especulativas del mercado, sin embargo, no ha sido eficiente en cuanto a evitar que en la actualidad haya escasez de tierra para campesinos.

La justicia agraria en Alemania tiene una competencia limitada, con procedimientos concretos respecto a contratos y negocios sobre terrenos agrarios. Ha logrado incorporar la participación campesina mediante representantes que son jueces agrícolas honorarios que acompañan al juez. El presente estudio recomienda para Colombia la figura de jueces honorarios agrarios que acompañen a los jueces civiles —que son quienes asumen en la actualidad la competencia de los casos agrarios—, aumentando así la presencia judicial en los municipios rurales. Esta podría ser una alternativa para reducir el incremento presupuestal y logístico que implica la creación de una nueva especialidad.

En Colombia, la baja efectividad de las continuas reformas agrarias ha favorecido la mutación del conflicto y la pobreza extrema, la falta de garantía y goce de derechos humanos por parte de la población rural y étnica, y recientemente la deforestación en la Amazonia. Los jueces agrarios desaparecieron del sistema jurídico por la falta de cohesión social y de voluntad política para asignar los recursos necesarios para su operación. Tampoco existe una cultura jurídica agraria. Aun si se hubiera aprobado el Proyecto de Ley 134 de 2020, esto no garantizaba que lo allí ordenado se implementaría.

La consolidación de la justicia agraria debe desligarse del Acuerdo de Paz y manejarse como un imperativo constitucional, para garantizar los derechos fundamentales, la aplicación del Estado social de derecho y la construcción de paz en los territorios rurales.

Es necesario insistir en el compromiso de ejecución presupuestal a largo plazo, como también en la formación de abogados agrarios que puedan generar el cambio de racionalidad jurídica en los territorios.