INTRODUCCIÓN
El peso de la jurisprudencia en el sistema de fuentes del derecho ha sido un aspecto debatido con intensidad en la teoría y práctica jurídicas de los países de tradición romano-germánica. En Latinoamérica, las interpretaciones locales de varias instituciones importadas del continente europeo a través del código civil de Andrés Bello, marcaron la impronta de las preguntas que dominaron el debate académico y político: ¿Son los jueces creadores de derecho?, ¿el imperio de la ley incluye a las decisiones judiciales?, ¿pueden los jueces usurpar el lugar del legislador? Por supuesto, las respuestas dieron primacía a la legislación en extensión y fuerza obligatoria, a diferencia de los sistemas de common law1. En la actualidad, estas preguntas han tenido un aire renovado y las respuestas han superado la estrecha visión legalista que pontificaba la creación del legislador como una verdad casi científica, para dar paso a la Constitución, la especificidad de su interpretación y el rol de los tribunales.
En Colombia, pese a la existencia y continuidad de las instituciones judiciales, a partir de la Constitución de 1991 y la creación de la Corte Constitucional se gestaron una serie de batallas judiciales para establecer el stare decisis, que se vincularon con las viejas preguntas sobre la actividad judicial, pero con una atención renovada sobre las cuestiones constitucionales y el nuevo diseño institucional. En este artículo se argumenta que en Colombia el stare decisis, entendido como la obligatoriedad del precedente judicial para fijar y resolver un litigio, fue objeto de una construcción judicial que solo después de dos décadas tuvo eco en los actores políticos y la legislación. En dicho proceso la Corte Constitucional desempeñó un papel estelar en cuanto a construir doctrinas que permitieran dar a la jurisprudencia un lugar más importante en el sistema de fuentes y facilitar en la práctica el seguimiento del precedente judicial. Pese a que el control constitucional en Colombia es desconcentrado, lo que implica que no solo es ejercido por la Corte Constitucional, sino también por el Consejo de Estado, esta hipótesis se limita al análisis del rol de la Corte y argumenta que sus batallas por establecer la obligatoriedad del precedente se extienden a la jurisprudencia de las otras altas Cortes.
Para la comprensión de esta hipótesis el artículo se divide en tres partes, las cuales articulan varias metodologías: el análisis histórico, el análisis sistemático de jurisprudencia y la revisión de la agenda legislativa desde 19912. La primera parte presenta los elementos histórico-institucionales heredados por la Corte Suprema de Justicia (en adelante Corte Suprema), la cual funcionó antes de 1991 y fungió durante una centuria como la cima de la cúpula judicial. La segunda parte describe la construcción conceptual operada por la Corte Constitucional en su jurisprudencia para defender el stare decisis y el lugar predominante del precedente constitucional en el sistema de fuentes del derecho. En la tercera parte se discute la recepción política del discurso constitucional en torno al precedente y la resistencia que tuvo hasta el año 2010, fecha en la que el stare decisis fue elevado a rango legal como mecanismo de descongestión. Al final se sintetiza el argumento a modo de conclusión.
1. EL LEGADO POLÍTICO Y JUDICIAL HEREDADO A LA CORTE CONSTITUCIONAL
En vigencia de la Constitución de 1886 la Corte Suprema tuvo una continuidad casi ininterrumpida que marcó su papel en el sistema político colombiano. Pese a la subordinación relativa del Poder Judicial bajo el exacerbado presidencialismo latinoamericano, particularmente acompañado de la violencia y el conflicto armado en Colombia3, en comparación con la ruptura de las instituciones judiciales de las dictaduras suramericanas4 “Colombia ha tenido más funcionarios electos, gobiernos civiles y estabilidad institucional que cualquier otro país dentro del subcontinente”5. De ahí que sea necesario resaltar los elementos histórico-institucionales que caracterizaron dicha continuidad y el legado de la Corte Suprema: por un lado, el rol desempeñado por esta respecto a los actores políticos y la construcción del Estado, y, por otro, la ampliación paulatina de sus facultades, mediante reformas constitucionales o la irradiación vertical de su jurisprudencia.
La Corte Suprema, de un lado, impulsó el Estado nacional iniciado por el proyecto conservador de la Regeneración6, el cual fue reforzado por las reformas liberales, y al tiempo tuvo escaso antagonismo con los actores políticos. El discurso conservador, centralista y confesional propio de la Regeneración, además de fortalecer el poder presidencial en la arquitectura de la Constitución de 18867, otorgó a la Corte Suprema el papel de “unificar al país” mediante la jerarquía judicial que esta representaba8, esto es, encarar la “refundación jurídica del Estado”9. Era esta la función del recurso de casación y la acción pública de inconstitucionalidad introducida en 1910, principales instrumentos de la Corte Suprema.
Esta función política se tradujo en ir de la mano con el Gobierno, evitando antagonismos con los actores políticos la mayor parte del tiempo. Por ejemplo, durante el régimen del Frente Nacional10 la Corte Suprema se acomodó para mantener el statu quo y evitar confrontaciones11. Esto le significó mayor autonomía y un aislamiento relativo: mediante el plebiscito de 1957 se eliminaron los cargos vitalicios y se estableció un sistema de cooptación que consolidó la autoridad vertical de la Corte Suprema, incluso para disponer de los cargos de sus subalternos12. A su vez, el rol moderado de la Corte Suprema respecto al Gobierno facilitaría la producción autónoma de interpretaciones obligatorias para los jueces13.
De otro lado, la ampliación de sus facultades y su autoridad vertical también se reforzaron mediante la irradiación de su jurisprudencia y algunas reformas liberales. La reforma constitucional de 1910, que introdujo la acción pública de inconstitucionalidad, no solo amplió las facultades de la Corte Suprema, sino que le dio el poder de arbitrar conflictos entre los partidos políticos14. En teoría, la negociación entre contendores políticos, que orientó la reforma, tenía el propósito de incluir a los liberales excluidos en 188615. Estos, años después, llegaron al poder por la vía del gobierno e impulsaron reformas que repercutieron en las facultades de la Corte Suprema.
La reforma liberal de 1936 dio un cariz social al Estado y reforzó las facultades de intervención judicial para proteger los derechos16. La Corte Suprema de aquel entonces fue conocida como “Corte de Oro”, pues además de coincidir con el gobierno liberal17, usó las nuevas herramientas dotándolas de un carácter técnico y neutral, es decir, realizando interpretaciones finalistas que crearon doctrinas sobre varias instituciones jurídicas como la propiedad y los derechos de las mujeres, a tono con el sentido de la reforma18. Dichas doctrinas fueron aplicadas efectivamente por los jueces de inferior jerarquía, aunque no figuraran expresamente en la ley, y constituyen el antecedente histórico más conocido para hablar de la construcción judicial del precedente en Colombia19.
Posteriormente, dos reformas ampliaron el control judicial de la Corte Suprema sobre el presidente, primero en 1960 y luego en 1968, especialmente sobre la declaratoria de estado de sitio y en relación con el sistema de cooptación judicial20. Las reformas no eliminaron el clientelismo en la burocracia judicial, pero expandieron el poder de la Corte Suprema y marcaron su nuevo antagonismo con el presidente. En efecto, el uso extendido de decretos de estado de sitio entre 1960 y 1991 por parte del Gobierno21, encontró un relativo límite en la Corte Suprema, la cual reclamó respeto por la separación de poderes e interpretó restrictivamente las facultades del presidente respecto al orden público22. Con esto, la Corte Suprema construyó un legado de autonomía e independencia relativa.
En suma, el rol de la Corte Suprema en la construcción del Estado, su relación con los actores políticos, la autoridad vertical de sus decisiones y la ampliación paulatina de sus facultades, permiten comprender el legado político y judicial con el que entraría en funciones la Corte Constitucional en 1991. De ahí que, el reclamo por el stare decisis mediante el control de constitucionalidad que esta última ejerció, no fue considerado una intromisión extraña a la cultura jurídica colombiana y, pese a la resistencia que enfrentó, no le obligó legitimar ex nunc su función de control23. De hecho, su legitimidad estuvo signada por la historia de pactos constitucionales e instituciones judiciales como remedios para finalizar la guerra, pues los intentos previos por crear una Corte Constitucional pretendían, justamente, establecer una institución mediadora de las contiendas políticas24.
Así, la emergencia de la Corte Constitucional en medio de la coyuntura crítica del proceso constituyente de 1991 contó con el apoyo decidido del Gobierno y de la propia Corte Suprema25. Mientras que el Gobierno validó mediante decretos de estado de sitio el procedimiento irregular de “auto-convocatoria” de la asamblea constituyente26, las decisiones de la Corte Suprema validaron el cambio constitucional como un pacto social de pacificación y conceptualizaron el poder constituyente como soporte de la transformación, al cual los jueces no podrían oponerse27. Con todo este capital político y judicial acumulado, la Corte Constitucional empezó a forjar sus propias herramientas mediante su jurisprudencia, dentro de las cuales se encuentra la construcción judicial del stare decisis.
2. EDIFICANDO SOBRE CONCEPTOS
Los hitos jurisprudenciales de la Corte Constitucional respecto a la construcción del stare decisis se caracterizaron por la conceptualización más que por la reiteración casuística. Su jurisprudencia impactó directamente el alcance del precedente y su fuerza obligatoria en la constitución y la ley a partir de la discusión de conceptos como el de “imperio de la ley”, la ratio decidendi, los efectos de las decisiones de constitucionalidad o el contenido mismo de los derechos. Sin este soporte conceptual muy difícilmente hubiera podido construirse una práctica vertical de seguimiento del precedente orientada por la argumentación jurídica y no por la autoridad burocrática.
Esta manera de construir el stare decisis es bastante particular por cuanto edifica sobre conceptos el precedente y su obligatoriedad. La definición del precedente, que se presenta en esta sección, antecedió a la práctica reiterada de su seguimiento al estilo del common law. A su vez, la obligatoriedad no estuvo signada por la analogía en relación con los elementos fácticos de un caso, sino que se extendió a referencias conceptuales, lo que ha dado un amplio margen de maniobra para defender los derechos28.
De esa manera, la Corte modificó paulatinamente los escollos de una lectura textual de la Constitución en tres momentos importantes: el impulso a la transición, la pugna por la obligatoriedad general y la conceptualización horizontal y vertical29. Las cuestiones transversales en estos episodios consistieron en la ampliación de las áreas cubiertas por el precedente y en su carácter obligatorio tanto en términos verticales como horizontales. Asimismo, en todos hubo resistencia tanto interna, manifestada en aclaraciones y salvamentos de voto de algunos magistrados, como externa, expresada mediante proyectos de reforma constitucional cuya intención fue reducir el alcance del precedente judicial.
El impulso de transición se debió a las facultades legislativas transitorias del Gobierno para poner en marcha nuevas instituciones, como la Corte Constitucional, y a la estrategia inicial del magistrado Ciro Angarita Barón para crear una práctica de seguimiento por vía del principio de igualdad. En efecto, aunque con cierta ambigüedad, la regulación del Gobierno estableció que las decisiones de la Corte eran de obligatorio cumplimiento y la doctrina enunciada en ellas constituía “criterio auxiliar obligatorio”30. Para todos los magistrados la cuestión de la obligatoriedad era obvia en las decisiones de constitucionalidad o control abstracto, pero había división en relación con el control concreto de constitucionalidad ejercido, para casos específicos, mediante la revisión discrecional de las acciones de tutela31.
La aparente contradicción entre la auxiliariedad y la obligatoriedad sacó a flote la cuestión del precedente en materia de tutela y su aplicación vertical. La Corte interpretó en sentido amplio el concepto de “ley”, de tal manera que dentro de ella se incluyeran las normas de origen jurisprudencial y se obligara a los jueces a seguirlas, pues, de conformidad con el texto de la Constitución: “Los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley”32. Al mismo tiempo, el magistrado Ciro Angarita Barón buscó extender los efectos de los casos individuales, que pasaron de ser inter partes a ser inter pares, con lo cual la doctrina fijada en la sentencia cobijaba casos similares a futuro33. De hecho, posteriormente, en virtud del principio de igualdad, los jueces no deben desconocer estos precedentes y, en caso de que así suceda, sus decisiones podrán ser objeto de una nueva acción de tutela34.
La pugna por la obligatoriedad general, etapa que siguió al debate conceptual inicial, consistió en la interpelación de la soberanía parlamentaria para interpretar la Constitución por parte de la Corte y en su reivindicación del poder de fijar los efectos de sus decisiones. Por un lado, la Corte estableció que la ratio decidendi, la cual es la doctrina que sirve para fijar y resolver un litigio particular, era de carácter obligatorio y no solamente la parte resolutiva de la decisión35. Es decir, también eran obligatorias las normas de origen jurisprudencial construidas en la fundamentación de las sentencias.
Por otro lado, la Corte ratificó su poder para fijar los efectos de sus sentencias en términos tanto del control abstracto como del control concreto de constitucionalidad36. En este último caso, en la medida en que sus conceptos en los asuntos específicos definían el contenido y el alcance de los derechos fundamentales, fijar los efectos de sus decisiones hacía parte de su función de unificar la interpretación constitucional37. Según se verá en la siguiente sección, las sentencias interpretativas, como se conocen aquellas decisiones de los tribunales constitucionales cuyo rango está entre la ley y la Constitución, serían objeto de resistencia por parte de los actores políticos38.
El sello final de esta etapa fue la reafirmación del carácter prevalente del precedente constitucional sobre el precedente de las otras jurisdicciones. Según la Corte, el precedente de las altas Cortes era obligatorio en términos verticales para todos los jueces, pero, a su vez, estos y las Cortes debían sujetarse al precedente constitucional39. En otros términos, el precedente constitucional debe prevalecer en todas las jurisdicciones y su no acatamiento puede constituir una “vía de hecho”, una decisión que se aparta de la Constitución y por ello puede ser objeto de acción de tutela40. De hecho, a partir del 2000 la Corte asumió incluso la facultad de ejercer control constitucional sobre las normas de origen jurisprudencial de las otras Cortes mediante su doctrina del “derecho viviente”41.
Por último, la conceptualización vertical y horizontal fue la etapa en la que se concretó la obligación de seguir el precedente y la manera legítima de apartarse de él o variarlo. La obligatoriedad fue fijada como un elemento más férreo en términos verticales que horizontales. Es decir, las Cortes, como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones, estaban atadas a su propio precedente, pero podían variarlo siempre que ello permitiera decantar y unificar la jurisprudencia, y realizar el principio de igualdad y el de confianza legítima en la justicia. En últimas, las Cortes estaban sujetas a su propia jurisprudencia42.
En términos del precedente vertical se fijaron una serie de requisitos para que los jueces puedan apartarse de forma legítima. Dentro de estos estaban: argüir cambios de legislación o de la situación social, política o económica e imprecisión o contradicción de la jurisprudencia. Estos elementos permitían un posicionamiento del juez o un replanteamiento del precedente sin incurrir en una “vía de hecho” o en una causal de disciplinamiento43. De hecho, la Corte reconoció la posibilidad de que un juez incurriera en el delito de prevaricato por acción al desconocer los precedentes consolidados de una alta Corte44.
El cuadro 1 sintetiza brevemente el significado de estas etapas en la definición y ampliación del precedente.
En suma, el proceso de consolidación del stare decisis en la jurisprudencia de la Corte Constitucional pasó por el impulso inicial en el período de transición, la pugna por la obligatoriedad general de sus pronunciamientos, y una etapa de clarificación y conceptualización del precedente en términos verticales y horizontales. La Corte edificó el stare decisis valiéndose del debate conceptual sobre el sentido de expresiones como “el imperio de la ley”, la ratio decidendi, los efectos de las decisiones judiciales y la materialización de principios como la igualdad. Por supuesto, el legado de la Corte Suprema de Justicia le permitió erigirse con propiedad en unificadora e intérprete autorizada del sentido de la Constitución y los derechos fundamentales, reclamando la prevalencia del precedente constitucional sobre las demás jurisdicciones. Con todo, la pugna judicial por el stare decisis enfrentó resistencia antes de ser aceptada por los actores políticos, tal y como veremos a continuación.
3. LA RECEPCIÓN POLÍTICA DEL STARE DECISIS Y LA PREVALENCIA DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL
A las tres etapas mencionadas en el apartado anterior habría que añadir una cuarta: aquella en la que el stare decisis es elevado a rango legal como mecanismo de descongestión. Este hecho fue el reflejo de la recepción política de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, aunque acaeció en el marco de una historia de resistencia al interior del Poder Judicial y por parte de los actores políticos45. Antes de describir la última etapa y sus antecedentes legislativos, vale la pena volver sobre la historia de estas resistencias revisando la agenda legislativa no exitosa, para reseñar los intentos más explícitos contra la construcción judicial elaborada en la jurisprudencia constitucional.
Los intentos de reforma constitucional fueron los ataques más explícitos a la construcción judicial del stare decisis y vincularon tanto a las otras altas Cortes como a los actores políticos (Gobierno y Congreso). Pese a las intenciones de regulación legal de la tutela contra providencias judiciales o de las facultades de la Corte, los proyectos de acto legislativo (PAL) fueron los más agresivos, pues buscaron cambiar el texto de la Constitución para restringir el alcance y la obligatoriedad del precedente. Dicha agenda reformista se inició después de la etapa de transición de la jurisprudencia, en la cual el impulso del Gobierno fue crucial, hasta el álgido debate de 2006.
En efecto, en el período que se caracterizó como la pugna por la obligatoriedad general (1996-2000), se presentaron cuatro proyectos de reforma constitucional. El primero, de iniciativa gubernamental, motivado por la invasión de competencias realizada por la Corte, buscó eliminar el control constitucional de los estados de excepción y proscribir “la creación de normas sustitutivas” en las decisiones constitucionales, ya que, según el Gobierno, “esta es función exclusiva del legislador” (PAL 71/96). El segundo, esta vez respaldado por la Corte Suprema, el Consejo de Estado y el Gobierno, planteó que la tutela contra sentencias violaba la independencia judicial, en la medida en que las “vías de hecho” eran un pretexto de la Corte Constitucional para favorecer intereses particulares y revisar las sentencias de las demás Cortes (PAL 259/97).
El tercero, encabezado por el Gobierno, nuevamente trató de eliminar el control constitucional sobre los estados de excepción, pues, en su concepto, estos solo debían ser objeto de control político y esta función era competencia del Congreso y no de la Corte (PAL 260/97). Ese mismo año, 1997, la Corte declaró inconstitucional la declaratoria de estado de excepción por emergencia económica y social decretada por el Gobierno46. Por último, el cuarto intento de reforma constitucional trató de limitar las facultades de la Corte, “sin que el ejercicio de ellas puedan [sic] llenar vacíos constitucionales, legales o administrativos”. Esta iniciativa del Congreso reclamaba entonces la prerrogativa legislativa de cara al derecho de origen judicial (PAL 233/2000).
El siguiente período jurisprudencial, la conceptualización horizontal y vertical (2001-2010), tuvo seis iniciativas de reforma constitucional que compartieron, en líneas generales, los mismos objetivos que las anteriores. En el 2001 se presentaron dos proyectos, uno de los cuales rechazaba los efectos atribuidos a las decisiones por parte de la Corte para proteger la seguridad jurídica. El cambio que se pretendió introducir a la Constitución rezaba: “Sus decisiones [de la Corte] no podrán modificar la Constitución ni las leyes, a excepción de las modificaciones naturales producidas por los fallos de inexequibilidad de las normas correspondientes y similares en cada caso particular” (PAL 51/01). En la ponencia para primer debate se hizo referencia explícita a la obligatoriedad de los precedentes mediante la leve modificación del texto: “Sus decisiones [de la Corte] deberán limitarse a la declaración simple y escueta sobre la constitucionalidad de los actos o normas jurídicas que sean materia del respectivo pronunciamiento y solamente lo resuelto en ellas tendrá carácter vinculante” (PAL 51/01). Por su parte, el otro proyecto pretendió, con influencia del Gobierno, establecer un régimen disciplinario para los magistrados de las altas Cortes (PAL 19/01).
Para el 2003, el entonces ministro del Interior y Justicia, Fernando Londoño Hoyos, férreo contradictor de la Corte y reconocido partidario de la derecha radical, presentó el proyecto más agresivo. El texto de la iniciativa habla por sí mismo, de ahí que valga la pena transcribirlo e indicar las disposiciones que reemplazaría:
(Art. 86) No habrá tutela contra decisiones judiciales, ni a través de ella podrán los jueces imponer a las autoridades públicas obligaciones de imposible cumplimiento o que supongan alterar las Leyes, Ordenanzas o Acuerdos del Plan de Desarrollo o del Presupuesto Nacional, Departamental o Territorial (…) La ley establecerá taxativamente los casos en los que la acción de tutela proceda contra particulares encargados de la prestación de un servicio público y cuya conducta afecte grave y directamente el interés particular del solicitante, o respecto de quien se halle en estado de indefensión.
(Art. 230) Los jueces en sus providencias estarán sujetos a la ley escrita, a la costumbre comercial y a la jurisprudencia como normas jurídicas cuyo alcance determina la propia ley. Los principios generales de derecho, la equidad y la doctrina son criterios auxiliares de interpretación e integración normativa.
(Art. 241) En ningún caso la Corte se pronunciará sobre el contenido material de los decretos que declaran la ocurrencia de los estados de excepción, cuyo control político corresponde al Congreso.
(Art. 242) Salvo en los fallos que se produzcan en los procesos de tutela, la Corte se abstendrá de dar órdenes de cualquier clase. Cuando en los procesos de tutela expida órdenes, deberá verificar que las personas a las cuales se dirijan disponen de los recursos materiales y de la posibilidad jurídica de cumplir con ellas (…) En ningún caso la Corte extenderá sus fallos a normas que no hayan sido objeto de acusación expresa, ni modificará la redacción de las normas sujetas a su examen, ni ampliará o reducirá las personas o eventos a las que tales normas se apliquen (PAL 10/2003).
Puede decirse que esta iniciativa recopiló todos los objetivos de los proyectos radicados con anterioridad para reducir al mínimo el poder de la Corte, expresado en la obligatoriedad del precedente y su función para dirimir litigios con base en referentes conceptuales, tal y como venía afirmando la jurisprudencia constitucional, a pesar de que la propia exposición de motivos indicaba la necesidad de que la jurisprudencia ordinaria fungiera como fuente formal de derecho.
El debate se tornó más álgido en el 2006. En este año tres proyectos de reforma constitucional y una intensa discusión académica y política acapararon la escena. La primera iniciativa fue compartida por el Fiscal General de la Nación y los presidentes del Consejo de Estado y la Corte Suprema. Por supuesto, uno de los principales intereses fue eliminar la tutela contra providencias judiciales, el otro fue limitar los efectos inter pares de dichas decisiones. Según los ponentes, el supuesto desconocimiento de la jurisprudencia constitucional como argumento para incoar la tutela era una irrupción ilegítima de la Corte en las demás jurisdicciones: “Aplicar la tutela contra providencias judiciales en el caso de presuntos desconocimientos de la jurisprudencia constitucional, implica convertir a las demás jurisdicciones en meras ejecutoras de los mandatos emanados del Tribunal Constitucional”. Y más adelante enfatizaron:
Si bien a la Corte Constitucional se le confió la guarda de la Carta Política, expresamente se le indicó que debía cumplir tal función en los precisos términos del artículo 241, pero la Corte, traspasando esa barrera, ha irrumpido en las competencias reservadas a las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, cuyas atribuciones también están consagradas en la Constitución y en la ley, revocando sus decisiones a través de la acción de tutela, aduciendo el presunto desconocimiento de sus precedentes, por deducir de su función de guardiana de la Constitución una pretendida superioridad sobre las demás Cortes, apartándose con ello de los preceptos constitucionales que confieren a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado el carácter de Tribunales Supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones. (PAL 13/06).
El otro proyecto fue acumulado con el anterior, puesto que también pretendió limitar las facultades de la Corte en materia de revisión de tutelas contra providencias en términos de las valoraciones probatorias o los juicios sobre la inaplicación o aplicación errada de la ley, aunque admitiendo su procedencia. Pero más importante aún: el proyecto atacaba la reciente doctrina de la sustitución de la Constitución creada por la Corte para evaluar la constitucionalidad de las reformas constitucionales. Según esta doctrina, las reformas que reemplazan la estructura básica de la Constitución o sus ejes axiales pueden ser objeto de control constitucional material por exceso de competencia del poder constituido en funciones constituyentes47. En ese sentido, el proyecto señalaba: “No habrá límite material al poder de reforma de la Constitución distinto al que señalare, [sic] expresamente la norma constitucional” (PAL 133/06).
Finalmente, la última iniciativa legislativa de este período nuevamente intentó proscribir la tutela contra decisiones judiciales, específicamente contra aquellas emanadas de las altas Cortes. Para ello reiteraba el núcleo ideológico de los intentos de reforma previos: la defensa de la cosa juzgada, la intromisión de la Corte y sus precedentes en las funciones de otros órganos, y la seguridad jurídica (PAL 150/06).
En el cuadro 2 se sintetizan los proyectos de reforma y sus principales objetivos, como mecanismos de resistencia a la construcción judicial del stare decisis.
Para el año 2010, sin embargo, el panorama cambió y abrió paso a una nueva etapa jurisprudencial que inició con el reconocimiento legislativo del stare decisis tal y como se construyó en las decisiones de la Corte Constitucional. Tres iniciativas legislativas ya habían intentado reforzar el valor del precedente y su obligatoriedad sin haber tenido éxito. Al final, prevaleció la idea del precedente como forma de descongestión judicial, en una coyuntura política aprovechada por el Poder Judicial y ratificada en la jurisprudencia que revisó la constitucionalidad de las disposiciones legislativas.
Los tres intentos previos de reconocer el stare decisis no buscaban reformar la Constitución, sino simplemente garantizar uniformidad en las interpretaciones y celeridad en la resolución de los procesos, para lo cual el respeto por el precedente era una herramienta eficiente. En el 2006, y de forma paralela al convulsionado debate que se mencionó, una reforma legal propuso que algunas salas de la Corte Suprema desempeñaran un papel similar al de la Corte Constitucional en su función de revisión selectiva y discrecional de tutela, lo cual garantizaría uniformidad y control vertical sobre la jurisprudencia (PLE 23/06).
En el 2008, otro antecedente importante fue un proyecto que buscó dar fuerza obligatoria al precedente encarnado por algunas líneas jurisprudenciales en materias como pensiones, prestaciones sociales y aquellas en las cuales se condena al Estado, con el objetivo de dar celeridad a los procesos aplicando dichos precedentes en casos similares (PL 197/08S). Lo propio trató de hacerse al año siguiente, el 2009, pero tratando de solucionar la crisis del sistema de salud, en el que la acción de tutela se ha usado reiteradamente y su uso se ha llegado a normalizar como parte del procedimiento de la prestación de los servicios congestionando y ralentizando el sistema judicial. En este caso, las líneas jurisprudenciales de la Corte, según el proyecto, debían ser aplicadas con mayor vigor para contribuir en la solución del problema estructural de dicho sistema, y descongestionar la administración de justicia (PL 221/09).
Fue mediante la expedición efectiva de una norma para la descongestión judicial y su incorporación posterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) que se concretó el reconocimiento legal del stare decisis. Al parecer, el debate ideologizado característico de la férrea resistencia al precedente y a la propia Corte Constitucional fue tecnificado por la dirección de la Rama Judicial, órgano que encabezó la reforma legal y justificó el stare decisis como un mecanismo de descongestión, desligando el debate del poder de la Corte y orientándolo en términos procesales48.
En efecto, el artículo 114 de la Ley de Descongestión Judicial (Ley 1395 de 2010) estableció como medida para aliviar la saturación en las entidades públicas encargadas de reconocer y pagar pensiones, prestaciones sociales y algunos daños y conflictos tributarios y aduaneros, la obligación de aplicar los precedentes judiciales en hechos y pretensiones similares en cinco o más casos análogos, tanto en materia ordinaria como contencioso administrativa49. Por su parte, el CPACA recogió en forma más vigorosa el stare decisis, pues estableció la posibilidad de extender la jurisprudencia del Consejo de Estado a casos que contaran con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, con lo cual materializó la ampliación del precedente y su obligatoriedad50.
Lo interesante de esta última etapa jurisprudencial fue la construcción conceptual del stare decisis efectuada por la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad sobre las normas mencionadas. Lo anterior en la medida en que el juicio de constitucionalidad encontró adecuadas y proporcionales las medidas de descongestión, pero remarcó la existencia de omisión legislativa relativa en relación con la ausencia de reconocimiento legal del carácter prevalente de la jurisprudencia constitucional51. Este carácter prevalente fue reiterado en varias decisiones que reivindicaron el poder de la Corte, pero dieron el lugar correspondiente al precedente en las demás jurisdicciones52.
Finalmente, la muestra más clara de la recepción política de la construcción judicial del stare decisis quedó registrada en un proyecto de reforma constitucional impulsado por el Gobierno, pero archivado a finales de 201853. En este se recogía explícitamente la jurisprudencia de la Corte para adicionar un parágrafo al artículo 230 de la Constitución del siguiente tenor:
El precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, es de obligatorio cumplimiento para autoridades administrativas. Será de obligatorio cumplimiento para las autoridades judiciales, excepto, cuando se hagan explícitas las razones por las cuales se aparten de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y demuestren suficientemente que la interpretación alternativa desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. (PAL 267/18).
En resumen, la construcción conceptual del stare decisis realizada por la Corte Constitucional contó con resistencia al interior del Poder Judicial, especialmente de parte de las altas Cortes, pero tuvo receptividad en el ámbito legislativo, lo cual propició pronunciamientos de constitucionalidad que reivindicaron la prevalencia del precedente constitucional. La reforma constitucional fue la muestra más agresiva de ataque contra la construcción de la Corte y aglutinó objetivos del Gobierno, como restringir el control constitucional a sus declaratorias de estados de excepción; de las altas Cortes, especialmente los intentos de proscribir la procedencia de tutela contra sus providencias; y del propio Congreso, que pretendió rechazar el derecho de origen jurisprudencial por interpelar su prerrogativa de hacer las leyes e interpretar la Constitución. Con todo, el uso técnico del precedente como herramienta de descongestión judicial reconoció en el plano legal su valor y dio oportunidad a la Corte de fijar sus precedentes con carácter prevalente sobre las demás jurisdicciones.
4. CONCLUSIÓN
En Colombia, el establecimiento del stare decisis constituyó un proceso sui generis construido conceptualmente por la Corte Constitucional antes que por la práctica de la reiteración de casos similares o case law de los sistemas de common law. La dogmática constitucional elaborada por la Corte buscó hacer respetar la autoridad judicial mediante la extensión del alcance del precedente y su obligatoriedad, y para ello aprovechó el legado político y judicial de la Corte Suprema acumulado en casi una centuria de funcionamiento. No obstante, este proceso no se realizó de manera pacífica, sino que contó con resistencia dentro y fuera del Poder Judicial, la cual se rastreó en este artículo a partir de los proyectos de reforma constitucional, considerados como la expresión más agresiva de ataque a la Corte y su construcción del stare decisis.
La Corte Suprema, anterior a la Constitución de 1991, heredó a la Corte Constitucional un importante legado de autonomía e independencia judicial sin el cual es difícil comprender la construcción del stare decisis en la jurisprudencia de esta última. En efecto, la Corte Suprema fue un actor institucional importante en la construcción del Estado, impulsada con la Constitución conservadora de 1886 y las reformas liberales del siglo XX; mantuvo un rol mediador y a veces marginal en relación con los actores políticos y sus contiendas; y lentamente fue ampliando sus facultades y consolidando su poder vertical. De ahí que la cultura constitucional colombiana estuviera acostumbrada a la centralidad de la Corte Suprema y, por dicha razón, la entrada en funcionamiento de la Corte Constitucional en 1991, como una entidad especializada y funcionalmente superior, no significara una irrupción abrupta en el sistema político y judicial, o hiciera necesario que la nueva institución empezara a generar su propia legitimidad.
Con estos antecedentes es más fácil comprender que las interpretaciones de la Corte Constitucional sobre el significado y el alcance del precedente cimentaran paulatinamente el stare decisis. Los referentes conceptuales elaborados por la Corte pasaron por varias etapas y contaron con varias estrategias. La primera etapa fue el impulso de transición dado por el Ejecutivo y la estrategia individual del magistrado Ciro Angarita para extender el alcance del precedente (1992-1995). La segunda etapa consistió en una pugna por la obligatoriedad del precedente; en ella se fijaron técnicamente las bases del sistema, por ejemplo, ratificando como obligatoria la parte motiva de las sentencias, la ratio decidendi, y no solamente la parte resolutiva (1996-2000). La tercera etapa corresponde a un trabajo jurisprudencial de conceptualización del precedente vertical, en relación con los jueces de inferior jerarquía, y horizontal, respecto a la obligación de las Cortes de seguir sus propios precedentes, así como las razones legítimas para desconocerlo (2000-2010).
Esta jurisprudencia conceptual, no obstante, fue objeto de resistencia dentro y fuera del Poder Judicial. Al interior, la principal oposición se dio por parte de las altas Cortes cuyas decisiones eran revisadas por la Corte Constitucional, y fuera de este por el Congreso y el presidente, instituciones que se opusieron a reconocerle obligatoriedad al precedente de la Corte y el poder de revisión de sus actos. El signo más visible y agresivo de esta resistencia se expresó en los proyectos de reforma constitucional y sus objetivos en cuanto a limitar tanto las funciones de la Corte como el alcance y la obligatoriedad de sus decisiones.
Con todo, de una manera más técnica y menos ideologizada, el stare decisis fue elevado a rango legal como mecanismo de descongestión judicial, inicialmente en forma tímida y posteriormente como parte de un Código que introdujo la posibilidad de solicitar la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. El control de constitucionalidad sobre estas normas fue la oportunidad de la Corte para fijar el carácter prevalente del precedente constitucional y reiterar la obligatoriedad de los precedentes de las altas Cortes en sus respectivas jurisdicciones. Además, un último intento de reforma constitucional impulsado por el Gobierno fue tan receptivo que intentó adicionar la Constitución incorporando el stare decisis en los términos en que fue construido por la Corte. Lo anterior, constituyó una última etapa de la construcción jurisprudencial iniciada por la Corte, sin embargo, su carácter conceptual y sui generis en una tradición de derecho romano-germánica sigue teniendo como pruebas de fuego la recepción en la práctica de todos los jueces y la propia consistencia de las decisiones de las altas Cortes.