La sustentabilidad en contra de las lógicas del Estado: barreras políticas e institucionales en el sector de infraestructura en Chile*

Denise Misleh**

Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile)

Juliane Dziumla***

United Nations University (Alemania)

María De La Garza****

United Nations University (Alemania)

Edeltraud Guenther*****

United Nations University (Alemania)

Naturaleza y Sociedad. Desafíos Medioambientales • número 13 • septiembre-diciembre 2025 • pp. 1-35

https://doi.org/10.53010/nys13.08

Recibido: 13 de enero de 2025 | Aceptado: 13 de junio de 2025

Resumen. El Estado suele ser representado como una entidad progresista que facilita los procesos de transición. Sin embargo, este artículo examina las limitaciones que enfrentan las instituciones estatales, caracterizadas por su resistencia al cambio y su arraigo en trayectorias institucionales rígidas. Se analizan las barreras políticas e institucionales que dificultan la incorporación de enfoques de sustentabilidad en el sector de infraestructura en Chile. El argumento central sostiene que las explicaciones basadas en la dependencia de trayectoria y el bloqueo institucional tienden a omitir dimensiones políticas y estratégicas clave de la inercia institucional y de las políticas públicas. A través del Enfoque Relacional Estratégico (ERE), se evidencia que las barreras identificadas, tales como la limitada capacidad estatal y las lógicas institucionales, son utilizadas estratégicamente por actores estatales y de la sociedad civil para preservar un paradigma de desarrollo orientado al crecimiento, en tensión con los objetivos de sustentabilidad. En este contexto, las barreras estatales configuran un sistema de selectividad estratégica que desalienta la adopción de enfoques sustentables, al tiempo que favorece a actores establecidos, sistemas de mercado y aquellas infraestructuras asociadas al paradigma del crecimiento.

Palabras clave: transiciones sustentables, Estado, incapacidad estratégica, infraestructura, inercia institucional, barreras.

Sustainability against the logics of the state: Political and institutional barriers in the Chilean infrastructure sector

Abstract. The state is often portrayed as a progressive entity enabling transition processes. However, this article delves into the limitations faced by state institutions, which have been identified as resistant to change and entrenched in path dependence. This article explores the political and institutional barriers that state institutions encounter when implementing sustainability approaches in the infrastructure sector in Chile. The article argues that explanations based on path dependence and lock-in overlook the crucial political and strategic dimensions of policy and institutional inertia. Employing a Strategic Relational Approach (SRA) reveals that the identified barriers, such as limited state capacity and institutional logics, are strategically employed by state and civil society actors to maintain a growth-oriented policy paradigm conflicting with sustainability goals. State barriers constitute a system of strategic selectivity to discourage the adoption of sustainability approaches while favouring incumbent actors, market-based systems, and those specific infrastructures of the growth-oriented paradigm.

Keywords: Sustainable transitions, state, strategic selectivity, infrastructure, institutional inertia, barriers, policy paradigm.

A sustentabilidade em confronto com as lógicas estatais: barreiras políticas e institucionais no setor de infraestrutura do Chile

Resumo. O Estado é geralmente representado como uma entidade progressista que facilita os processos de transição. No entanto, este artigo examina as limitações enfrentadas pelas instituições estatais, caracterizadas por sua resistência à mudança e seu enraizamento em trajetórias institucionais rígidas. São analisadas as barreiras políticas e institucionais que dificultam a incorporação de abordagens sustentáveis no setor de infraestrutura no Chile. O argumento central é que as explicações baseadas em dependência de trajetória e no bloqueio institucional tendem a omitir dimensões políticas e estratégicas centrais da inércia institucional e das políticas públicas. Por meio da abordagem relacional estratégica, evidencia-se que as barreiras identificadas — como a capacidade limitada do Estado e as lógicas institucionais — são utilizadas estrategicamente pelos atores do Estado e da sociedade civil para preservar um paradigma de desenvolvimento orientado ao crescimento, em tensão com os objetivos de sustentabilidade. Nesse contexto, as barreiras estatais configuram um sistema de seletividade estratégica que desestimula a adoção de abordagens sustentáveis, ao mesmo tempo em que favorece atores estabelecidos, sistemas de mercado e as infraestruturas associadas ao paradigma de crescimento.

Palavras-chave: transições sustentáveis, Estado, capacidade estratégica limitada, infraestrutura, inércia institucional, barreiras.

Introducción

El rol del Estado como guía de transiciones sustentables ha sido ampliamente reconocido (Eckersley, 2021; Johnstone y Newell, 2018; Meadowcroft, 2005, 2011; Silvester y Fisker, 2023), dada su autoridad reguladora única, la capacidad de distribución de recursos y sus mecanismos de transferencia financiera. Sin embargo, este reconocimiento retrata a menudo al Estado como una entidad progresiva y colaborativa que propicia en vez de obstaculizar transiciones (Brand et al., 2020; Lawhon y Murphy, 2012; Silvester y Fisker, 2023).

Las explicaciones actuales para la estabilidad del aparato estatal y la resistencia al cambio en la investigación sobre transiciones sustentables se derivan de la dependencia de trayectoria y de los mecanismos de bloqueo (lock-in). Para decirlo de forma sencilla, estos conceptos indican que hay un proceso de autorefuerzo en el que la transición a formas de tecnología y organización más eficientes y ambientalmente superiores solo se puede lograr a un alto costo (Apajalahti y Kungl, 2022; Klitkou et al., 2015). Con ese fin, estos mecanismos se describen como barreras estructurales a las transiciones sustentables (Goldstein et al., 2023). Este artículo argumenta que tales explicaciones, si bien son útiles para describir los bloqueos institucionales para abordar la persistencia de arreglos institucionales subóptimos frente a la reforma intencional (Foxon, 2002; Klitkou et al., 2015; Markard, 2011; Seto et al., 2016; Torfing, 2009; Unruh, 2000), tienden a pasar por alto la dimensión política y estratégica de la inacción estatal.

Además, este texto sostiene que las explicaciones, basadas en la idea de mecanismos de autoreforzamiento, retratan la permanencia del sistema estatal como reproducciones automáticas que introducen sesgos estructurales. Además, no capturan adecuadamente la naturaleza política de las restricciones que impiden que el Estado logre transiciones. Igualmente, se argumenta que esta deficiencia continúa descuidando la política y el poder en la investigación de transiciones sustentables, como es evidente en los enfoques sociotécnicos y la gestión de la transición, a pesar de los esfuerzos para abordar esta debilidad (ver, por ejemplo, Avelino et al., 2016; Geels, 2014; Hess, 2014). Este artículo contribuye a una mejor comprensión de las limitaciones del Estado para conducir los cambios mediante el empleo de un enfoque de economía política y teorías del Estado relacional en la investigación de transiciones de sustentabilidad (Brand et al., 2020; Eckersley, 2021; Feola, 2020; Johnstone y Newell, 2018; Silvester y Fisker, 2023). Una mejor comprensión de estas limitaciones es crucial para conducir las transiciones hacia un modelo sustentable.

Este artículo explora las barreras que enfrentan las instituciones estatales al implementar un enfoque de sustentabilidad en el sector de infraestructura en Chile. Habilitar una transición hacia un modelo sustentable es de importancia estratégica, dada la escala y los efectos duraderos de las inversiones en ese campo. En su prestación de servicios esenciales como el transporte, la gestión de residuos, el agua y la energía, este sector contribuye directa o indirectamente a la consecución de todos los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS), incluido el 92 % de sus metas (UNEP, 2021). Los grandes proyectos de infraestructura pública son particularmente relevantes para el sector por su impacto ambiental y sus efectos en territorios y comunidades.

El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA o UNEP por sus siglas en inglés) define la infraestructura sustentable en términos generales como “sistemas que se planifican, diseñan, construyen, operan y desmantelan de manera que garanticen la sustentabilidad económica y financiera, social, ambiental (incluida la resiliencia climática) e institucional durante todo el ciclo de vida de la infraestructura” (UNEP, 2022, p. 9). En 2021, la Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente desarrolló los Principios Internacionales de Buenas Prácticas para la Infraestructura Sustentable. Esto con el objetivo de ayudar a los gobiernos a satisfacer sus necesidades “con menos infraestructura, que sea más eficiente en el uso de los recursos, contamine menos, sea más resistente, más rentable y tenga menos riesgos” (UNEP, 2022, p. 12).

La investigación es el resultado de una colaboración entre el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Instituto Universitario de las Naciones Unidas para la Gestión Integrada de Flujos y Recursos Materiales (UNU-FLORES). El objetivo consistió en identificar las barreras específicas y proponer estrategias para la implementación de los Principios Internacionales de Buenas Prácticas para la Infraestructura Sustentable.

Chile fue seleccionado como caso de estudio por dos razones principales. La primera, es la intencionalidad política hacia la gobernanza climática y la sustentabilidad; reflejada en el compromiso del Ministerio de Obras Públicas hacia una agenda de infraestructura sustentable. La segunda es la capacidad institucional del país, reconocida como un atributo necesario para la implementación de un enfoque de sustentabilidad.

El análisis de barreras se condujo a través de un enfoque cualitativo, lo que involucró 27 entrevistas y dos talleres con grupos de interés del gobierno, organizaciones de la sociedad civil, investigadores y actores de la industria privada. Se identificaron más de veinte barreras y se clasificaron en ocho categorías (Tabla 1. Ranking y categorización de las barreras más relevantes). Las barreras políticas e institucionales surgieron como las más relevantes de acuerdo con los participantes de la investigación.

Tabla 1. Ranking y categorización de las barreras más relevantes. Fuente: elaboración propia.

Ranking	Barrera	PESTEL1	Recategorización
1	Falta de planificación integrada a largo plazo	Político	Capacidad del Estado
2	Lógicas obsoletas en las metodologías evaluación social	Político	Institucional
3	Falta de coordinación intersectorial	Político	Capacidad del Estado
4	Ciclos políticos/interferencias políticas	Político	Político
5	Falta de mandato político/falta de voluntad política	Político	Político
6	Falta de toma de decisiones basada en pruebas y priorización de proyectos	Político	Político
7	Inercia institucional	Político	Institucional
8	Déficit de participación	Social	Socio-institucional
9	Falta de recursos	Económico	Económico
10	Prejuicios de los ingenieros/falta de formación en sustentabilidad	Social	Sociotécnico
11	Falta de instrumentos operativos para la sustentabilidad (falta de definiciones, normas)	Político	Institucional
12	Concentración de poder económico / excesivo poder de un grupo	Económico	Capacidad del Estado
13	Desigualdad social	Social	Socioinstitucional
14	Falta de coordinación multinivel	Político	Capacidad del Estado
15	Lobby de intereses económicos	Político	Capacidad del Estado
16	Escaso nivel de innovación en los instrumentos de los proyectos (Términos de Condiciones — ToR—, contratos, licitaciones)	Político	Institucional
17	Falta de datos/escasa accesibilidad	Tecnológico	Sociotécnico
18	Conflictos sociales/controversias	Social	Sociopolítico
19	Falta de incentivos	Económico	Económico
20	Falta de educación cívica/problema de comunicación	Social	Socioinstitucional
21	Bajo nivel de capacidad técnica	Social	Socioinstitucional
22	Lógica de ejecución presupuestaria	Político	Institucional
23	Problema de legitimidad	Político	Político
24	Bajo nivel de concientización	Social	Social

 

Este artículo muestra las limitaciones internas del Estado para implementar un enfoque de sustentabilidad, lo que enfatiza la naturaleza conflictiva entre esta visión y la lógica estatal orientada al crecimiento. El paradigma predominante de políticas públicas enfocadas al crecimiento en el sector de la infraestructura presenta desafíos para el avance de la sustentabilidad. Se pone por encima la ejecución de presupuestos por parte de las instituciones públicas sobre la conservación de recursos y las inversiones planificadas. Da prioridad a los cálculos económicos sobre las funciones sociales y ecológicas de la infraestructura, con objetivos de sustentabilidad asociados a los vaivenes de las fluctuaciones económicas. Adicionalmente, la organización interna del Estado, cuyas instituciones reciben más recursos y poseen mandatos más amplios, está estructurada para apoyar el paradigma orientado al crecimiento.

Al emplear el enfoque relacional estratégico (ERE)2 (Jessop, 1990, 2013), este artículo analiza las barreras políticas e institucionales como un sistema de selectividades estratégicas empleado por ciertos actores (incluidas las empresas) tanto de la sociedad civil como del Estado para mantener un paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento. Se argumenta que este no se produce automáticamente, sino que las selectividades estatales se emplean estratégicamente para favorecer a los actores privados establecidos, los tipos específicos de infraestructura y la provisión basada en el mercado. Este sistema de selectividades estratégicas del Estado que desalienta la adopción de enfoques sustentables se ilustra a través de sus organizaciones internas, la incapacidad estatal para implementar objetivos políticos a pesar del interés de grupos económicos poderosos y las lógicas institucionales que guían sus modos de hacer y los instrumentos específicos empleados.

Este artículo está estructurado así: la segunda sección revisa y subraya la naturaleza política de la dependencia de trayectoria y las explicaciones de bloqueo (lock-in) a la inercia institucional en la investigación de transición sustentable. La tercera introduce el ERE al poder estatal y la selectividad estratégica de sus instituciones. La cuarta describe la metodología, las clasificaciones de las barreras y presenta a Chile como caso de estudio. La sección cinco, evidencia que las barreras estatales constituyen un sistema de selectividades estratégicas que sostienen un paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento en el sector de infraestructura. Esto es ilustrado a través de la organización interna del Estado y del análisis de la capacidad estatal y de las barreras institucionales. La sexta sección discute los hallazgos de la investigación respecto de la dimensiones política y estratégica de la inacción del Estado. La sección final resume las principales contribuciones y apunta a investigaciones futuras.

La naturaleza política de las barreras institucionales para la infraestructura sustentable

Los sistemas de infraestructura se entienden como acumulaciones de tecnología física insertada en sistemas humanos, que comprenden dimensiones materiales e institucionales (Loorbach et al., 2010; Markard, 2011). Son generalmente conceptualizados por la interconectividad de sus componentes físico-tecnológicos y sociales-institucionales; denominados como sistemas de infraestructura (infra-system) (Loorbach et al., 2010), un régimen sociotécnico (Thacker et al., 2019) o un complejo técnico-institucional (Unruh, 2000).

Los activos de capital-intensivo y de infraestructura de larga duración crean efectos que dan forma a los patrones futuros de comportamiento y desarrollo (Markard, 2011; Thacker et al., 2019). Por ejemplo, la construcción de carreteras da forma a las preferencias de transporte, al generar nuevos conductores, e intensifica el uso existente, mientras bloquean patrones de desarrollo urbano (Unruh, 2000). Otro caso es la infraestructura logística para el combustible fósil como los oleoductos, refinerías y estaciones de gasolina, las que perpetúan el uso de tecnologías intensivas en carbono y dificultan la adopción de tecnologías de energía más limpia (Seto et al., 2016). Además de la dependencia de trayectoria creada por las inversiones de gran capital, el componente institucional de la infraestructura se suma a la resistencia al cambio de estos sistemas.

La dependencia de trayectoria se ha estudiado exhaustivamente en la investigación de transición sustentable para explicar la interacción entre la estabilidad y el cambio de los sistemas políticos sociotécnicos. Este régimen explica la configuración estable y dominante de reglas e instituciones que se desarrollan en apoyo de ciertas tecnologías e infraestructuras, arraigándose profundamente con el tiempo y alineando muchos elementos que conducen a la dependencia de trayectoria. Esta última se entiende como “las elecciones tomadas en el pasado que pueden poner en movimiento un curso particular de desarrollo y que pueden afectar las elecciones más adelante en el futuro” (Rosenbloom et al., 2019). Sin embargo, dicho concepto se ha utilizado de manera imprecisa e incluso en un sentido metafórico para señalar lo que mantiene a los sistemas sociotécnicos en sus trayectorias de desarrollo actuales, lo que indica una variedad de barreras para las transiciones sustentables.

La idea subyacente es que existen mecanismos de autoreforzamiento en juego que crean “rendimientos crecientes” que impiden la adopción de acciones alternativas (Klitkou et al., 2015). Como consecuencia de estos procesos, el camino tomado se estabiliza en una situación de bloqueo (lock-in), en la que la transición a tecnologías, prácticas u organizaciones alternativas es imposible, o tienen altos costos, a pesar de ser técnica, económica y medioambientalmente superiores (Apajalahti y Kungl, 2022). El bloqueo como concepto se ha descrito como las condiciones estructurales que son aparentemente ineludibles y que, por lo general, se consideran intratables (Goldstein et al., 2023).

Si bien, inicialmente, la dependencia de trayectoria se empleó para explicar la persistencia de tecnologías subóptimas, diferentes autores como Pierson (2000), Foxon (2002) y otros, reconocieron posteriormente que los mecanismos de autorefuerzo identificados por Arthur (1994) para el cambio tecnológico también están al servicio de cambiar o crear nuevos arreglos institucionales. Estos mecanismos incluyen: i) altos costos iniciales; ii) efectos de aprendizaje (la experiencia acumulada permite repeticiones más rápidas y habilidosas); iii) efectos de coordinación (la participación de otras organizaciones y actores a través de contratos o inversiones hace que más personas se ajusten a los procedimientos, haciéndolos más difíciles de cambiar); iv) expectativas adaptativas (supuestos autocumplidos sobre la persistencia de los arreglos actuales, lo que reduce la incertidumbre) (Apajalahti y Kungl, 2022; Foxon, 2002; Rosenbloom et al., 2019).

Las instituciones son resistentes al cambio en la medida en que representan patrones sedimentados de interacción social y política, estabilizados por un conjunto particular de reglas, normas y valores (March y Olsen, 1989, como se citó en Torfing, 2009). Las instituciones influyen y regulan el comportamiento de los actores y se sustentan en racionalidades o lógicas específicas (Fuenfschilling y Truffer, 2014). Además, el diseño institucional, los objetivos de políticas y los instrumentos se alinean en paradigmas de políticas sostenidos por un marco de ideas (Kern et al., 2014) que, una vez incrustadas en las instituciones de gobierno, se naturalizan y se tornan muy difíciles de cambiar.

Las lógicas institucionales, las métricas e instrumentos de proyectos que actualmente rigen los sistemas de infraestructura se basan y sostienen un paradigma de políticas orientadas al crecimiento. Conceptualmente, el paradigma del crecimiento (Dale, 2012) ha evolucionado hacia una forma de pensamiento institucionalizado, mediante la cual el incremento económico se convierte en un ideal normativo y un objetivo político para el desarrollo capitalista (Green, 2022). Esta lógica se sustenta en la construcción del crecimiento ilimitado como algo “necesario, bueno e imperativo” (Kallis et al., 2018).

Dentro de las instituciones estatales, el paradigma del crecimiento recompensa la capacidad de las instituciones públicas para ejecutar presupuestos, en lugar de la conservación de los recursos y las inversiones planificadas. Prioriza los cálculos económicos por encima de las funciones sociales y ecológicas de la infraestructura, al subordinar los objetivos de sustentabilidad a las fluctuaciones económicas. Por lo tanto, la tensión entre la sustentabilidad y la inherente “lógica del Estado” es inevitable. En contraste, la infraestructura sustentable requiere planificación estratégica, eficiencia en el uso de recursos, circularidad y un enfoque integral de ciclo de vida (UNEP, 2021). El enfoque de infraestructura sustentable aboga por redefinir su valor al reconocer sus roles sociales y ambientales, incluidos los servicios ecológicos y la adaptación al cambio climático.

La sustentabilidad como paradigma emergente de políticas públicas, se basa en ideas de suficiencia económica o “permanencia” (PNUMA, 2015), al desplazar el rol del crecimiento como su único objetivo. Aunque el concepto de sustentabilidad no descarta el crecimiento, el reconocimiento de los objetivos sociales y ambientales en igualdad de condiciones requiere una redefinición de la idea de crecimiento ilimitado establecida en el informe Brundtland (WCDE, 1987).

La infraestructura para la sustentabilidad y el desarrollo sustentable en términos más generales implican un proyecto político que afecta intereses, ideas e instituciones establecidos (Loorbach et al., 2017; Meadowcroft, 2011). Reconocer la naturaleza política y la tensión inherente en la creación de los cambios institucionales y de políticas necesarios es relevante para una mejor comprensión de las barreras hacia la sustentabilidad. En este sentido, Pierson (2000) reconoció que las instituciones son dispositivos sociopolíticos, que difieren del comportamiento de acción económica coordinada de las empresas privadas y el mercado. Por lo que, si bien los argumentos de rendimientos crecientes son relevantes para los procesos políticos, ya que la reforma intencional “a menudo no logra generar cambios sustanciales en las políticas públicas y sus fundamentos institucionales” (Torfin, 2009, p. 75), deben adaptarse a la naturaleza específica de las políticas. Seto et al. (2016) también identifican cómo un bloqueo institucional difiere de uno tecnológico, al argumentar que el arraigo es una característica intencional de los acuerdos institucionales, dado que ciertos actores se benefician con ello y que, por lo tanto, buscan reforzar el status quo, al impedir el cambio a favor de sus objetivos e intereses. Por lo tanto, las instituciones pueden ser comprendidas como un lugar de lucha política.

Este artículo sostiene que las explicaciones actuales sobre la estabilidad y resistencia al cambio en los regímenes sociotécnicos, que enfatizan procesos de autoreforzamiento, tienen un sesgo estructural y descuidan la dimensión política. Tales sesgos pueden ser engañosos, ya que sugieren una reproducción automática y la creación de una coherencia estructurada que no captura adecuadamente las dinámicas políticas y estratégicas que influyen en la persistencia de los arreglos institucionales y las opciones políticas. Estas limitaciones han sido reconocidas por la literatura sobre transición sustentable. Por ejemplo, Geels (2014) reconoce que conceptos como bloqueo (lock-in), dependencia de trayectoria e inercia retratan la estabilidad del régimen como una reproducción automática. Fuenfschilling y Truffer (2014, p. 773) argumentan que las representaciones idealizadas de regímenes como los “monolíticos” y “homogéneos” ignoran las tensiones, conflictos e inconsistencias dentro del sistema. Del mismo modo, Torfing (2009) señala que términos como bloqueo (lock-in) refuerzan una lógica totalizadora, al tiempo que reconocen una falta de comprensión sobre el rol de los actores en la perpetuación de caminos relativamente estables y coherentes.

Este artículo tiene como objetivo superar el sesgo estructuralista al revelar las dimensiones políticas y estratégicas de la inercia institucional estatal. Emplea un enfoque de economía política y teorías del Estado relacional (Argyriou y Barry, 2021; Brand et al., 2020; Eckersley, 2021; Feola, 2020; Johnstone y Newell 2018; Newell, 2019; Silvester y Fisker, 2023), que permite el análisis de las luchas de poder, los intereses en competencia y los proyectos estatales que evolucionan a través de las instituciones estatales en la investigación sobre transición sustentable.

El Estado desde un Enfoque Relacional Estratégico

La investigación sobre la transición sustentable ha evolucionado para abordar las críticas previas a los enfoques sociotécnicos por descuidar las dinámicas políticas, el poder y el rol del Estado (Avelino et al., 2016; Geels, 2014; Hess, 2014). Recientemente, se ha reconocido el papel central del Estado en la orientación de las transiciones, con sus capacidades regulatorias y ejecutivas (Eckersley, 2021; Johnstone y Newell, 2018). Sin embargo, se necesita una comprensión más compleja del Estado, ya que generalmente se lo ha descrito como un facilitador, mientras se omite su papel obstaculizador de las transiciones. Silvester y Fisker (2023) reconocieron este enfoque “unilateral” en el potencial del aparato estatal. Otros autores, como Lawhon y Murphy (2012) y Newell (2019) consideran problemático representar al Estado como inherentemente progresivo, ya que sugiere un proceso directo para el cambio sociopolítico, al tiempo que omite las diversas trayectorias que las transiciones sustentables podrían tomar.

Los países occidentales enfrentan algunas limitaciones estructurales para fomentar transiciones sustentables. Brand et al. (2020) señalan no solo los límites de la capacidad del Estado para abordar dinámicas social y ambientalmente destructivas, sino también su papel constitutivo en sostenerlas. Levantan preguntas sobre la capacidad y voluntad del Estado para guiar los procesos de transición.

Tanto la voluntad de los países como su capacidad apuntan a la estrecha relación entre la administración estatal y los grupos sociales poderosos. Dado el interés de los Estados en mantener el crecimiento y debido a su dependencia de la acumulación de capital (Argyriou y Barry, 2021; Dale, 2012; Eckersley, 2021; Paterson, 2016), podrían no estar dispuestos a interrumpir las configuraciones estables de poder que permiten que dicha acumulación funcione sin problemas. La voluntad estatal “levanta preguntas sobre a quién sirve el Estado y de quién son los intereses a los que el Estado mayormente responde” (Newell, 2019, p. 32). Por el contrario, la capacidad del aparato estatal apunta a su habilidad “de implementar objetivos oficiales, especialmente sobre la oposición real o potencial de grupos sociales poderosos” (Skocpol, 1985 en Meckling y Nahm, 2022, p. 2). Se asume una oposición entre los intereses del Estado y de los actores titulares. En este sentido, la captura regulatoria por los intereses de aquellos sujetos a regulación disminuye la capacidad estatal (Downie, 2017; Meckling y Nahm, 2018, 2022). Al reconocer este desafío, Markard (2011) señala que, en el sector de obras públicas, “los actores que han invertido en infraestructura tienen un fuerte interés por obtener ganancias de los activos depreciados por el mayor tiempo posible” (p. 113).

La relación entre el Estado y otros grupos sociales yace en el centro del Enfoque Relacional Estratégico (ERE) de Jessop (1990, 2013). Este afirma que el poder estatal solo puede ser comprendido en relación con las fuerzas sociales más allá del Estado. El régimen no tiene poder por sí mismo, “es simplemente un conjunto institucional; tiene solo un número de capacidades y responsabilidades institucionales, que median ese poder; el poder del Estado es el de las fuerzas que actúan en y a través del Estado” (Jessop, 1990, p. 269-270). Esta comprensión relacional lo considera como incrustado en un sistema político más amplio y vinculado a diferentes formas de sociedad civil, ya que depende de “prácticas micropolíticas dispersas por toda la sociedad” (Jessop, 2013, p. 10). Esto significa que la capacidad estructural y poder estatal no dependen solamente del aparato del Estado, sino de las diversas fuerzas que están más allá de él (Jessop, 2013).

El ERE define al Estado como un sistema de selectividad estratégica bajo el cual se presenta más accesible para algunas fuerzas que para otras. Las administraciones no son terrenos neutrales donde las fuerzas políticas compiten con las mismas posibilidades para perseguir sus intereses y objetivos (Jessop, 2013). El ERE reemplaza la noción de selectividad estructural para subrayar su carácter relacional, constituido por “la interacción entre las estructuras del Estado y los esfuerzos de los actores políticos y económicos para promover sus intereses a través de la acción (o inacción) estatal” (Argyriou y Barry, 2021, p. 3).

En el ERE, el Estado se convierte en el sitio donde se cristalizan las relaciones de poder social y se lleva a cabo la lucha por los principios de su organización. Pero la administración no es solo reflejo del actual equilibrio entre fuerzas, sino que es a través de su selectividad estratégica que esta se mantiene. El enfrentamiento también se manifiesta al interior y entre instituciones estatales, al desafiar la idea de una fuerza política unificada. La dimensión estratégica define al Estado como un sitio donde se desarrollan estrategias y luchas políticas que lo permean desde su diseño institucional, lógicas, prácticas y políticas. Esto conduce a divisiones internas y contradicciones que “son reflejadas en la incoherencia y el carácter caótico de las políticas estatales” (Jessop, 2013, p. 124). Esta incoherencia política se deriva de diferentes racionalidades y compromisos dentro de las fuerzas sociales del Estado.

El aparato estatal está organizado de un modo particular que se apoya en los recursos públicos y su capacidad. El apoyo institucional asignado a los proyectos políticos es esencial para el funcionamiento y mantenimiento de un proyecto específico a expensas de otros. Bajo este enfoque, los sesgos institucionales se conceptualizan como selectividades estratégicas que favorecen fuerzas sociales, proyectos, intereses y estrategias específicas a través del aparato estatal y sus instituciones (Jessop, 2013). Por lo tanto, el Estado no puede ser considerado como una entidad política neutral y autónoma en la gestión y dirección de las transiciones.

La lucha social por la formación de proyectos políticos y estatales se desarrolla a través de la administración. En este contexto, el Estado que persigue un “interés común” realmente debe articular y agregar intereses, opiniones y valores (Jessop, 2013), lo que es asimétrico y parcial. Pero, una vez que un proyecto político se vuelve hegemónico, y se logra un consenso de base amplia, se inscribe en una forma estatal específica, que se institucionaliza y crea un paradigma político que respalda ese proyecto.

Al respecto, se selecciona las instituciones del aparato estatal que tienen mayor poder, qué circunscripciones reciben recursos estatales, qué intervenciones se consideran valiosas y relevantes y qué modos de calcular prevalecen al ser estratégicamente seleccionados. A partir del momento hegemónico de los proyectos estatales se alcanza cierta unidad y coherencia.

En esta línea, el paradigma de las políticas públicas orientadas al crecimiento se ha materializado en el conjunto institucional. Por lo tanto, las acciones estatales hacia la implementación de un paradigma de políticas públicas de sustentabilidad a menudo tendrán obstáculos basados en el aparato estatal y en los marcos institucionales y, aún más, se enfrentarán políticamente con fuerzas sociales que presionan a favor y en contra. El rediseño en términos de lógicas, objetivos e instrumentos de políticas públicas, podría perturbar el interés de aquellas fuerzas con actual acceso privilegiado a las políticas y recursos estatales. Por lo tanto, es probable que la respuesta del Estado a la demanda por un desarrollo sustentable demuestre complejidad y contradicciones a lo largo del tiempo y del espacio (Argyriou y Barry, 2021).

Diseño de la investigación y caso de estudio

Este artículo surge de la colaboración entre el Programa para el Medio Ambiente de las Naciones Unidas (PNUMA) y el Instituto Universitario de las Naciones Unidas para la Gestión Integrada de los Flujos de Material y Recursos (UNU-FLORES, por sus siglas en inglés). El objetivo era analizar las barreras para la infraestructura sustentable en Chile, al identificar obstáculos en países en desarrollo en la implementación de Los Principios Internacionales de Buenas Prácticas para Infraestructura Sustentable. Los diez principios son: 1) planificación estratégica; 2) prestación de servicios receptiva, resiliente y flexible; 3) evaluación integral del ciclo de vida de la sustentabilidad; 4) evitar los impactos ambientales e invertir en la naturaleza; 5) eficiencia y circularidad de los recursos; 6) equidad, inclusión y empoderamiento; 7) mejora de los beneficios económicos; 8) sustentabilidad fiscal y financiamiento innovador; 9) toma de decisiones transparente, inclusiva y participativa y 10) toma de decisiones basadas en la evidencia. Estos principios ofrecen una guía para integrar la sustentabilidad en las prácticas de infraestructura a nivel mundial (UNEP, 2021), con el reconocimiento que la implementación efectiva requiere abordar los factores contextuales que pueden impedir su aplicación.

Chile fue seleccionado como caso de estudio por dos razones principales. La primera es su intencionalidad política hacia la gobernanza climática, subrayada aún más por el actual gobierno autodeclarado ‘ecológico’ de Gabriel Boric (2022-2026) y por el compromiso del Ministerio de Obras Públicas (MOP) con una agenda de infraestructura sustentable. El PNUMA y el MOP han colaborado anteriormente y manifestaron interés en los resultados de la investigación, especialmente en los aquellos que apuntaban a recomendaciones en políticas públicas. La segunda razón, es que la capacidad institucional del país fue reconocida como un atributo necesario para implementar un enfoque de sustentabilidad. A pesar de su clasificación como país en desarrollo, Chile destaca por su estabilidad política y económica. Como el primer país sudamericano en unirse a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD por sus siglas en inglés), las instituciones de Chile han ganado reconocimiento por su fortaleza y confiabilidad. Sin embargo, se debe tener en cuenta que este reconocimiento se refiere a los procesos y estructura institucional más que a los resultados de políticas públicas (OECD, 2016). Además, el estudio del caso chileno esclarece los desafíos más amplios de la transición sustentable en un contexto donde el paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento está bien establecido e institucionalizado.

La investigación empleó un enfoque cualitativo, al conducir dos talleres con las partes interesadas, y 27 entrevistas semiestructuradas con grupos clave de interés de todo el gobierno (12), organizaciones de la sociedad civil (6), investigadores (3), actores privados / de la industria (3) y consultores privados (3). Este enfoque tenía la intención de integrar diferentes perspectivas sobre las principales barreras de los actores involucrados en la provisión de infraestructura. La mayoría de los entrevistados provenían de instituciones gubernamentales, debido al rol crucial del Estado en la planificación, regulación, adquisición, financiación y monitoreo del desarrollo de la infraestructura. Diferentes ministerios participaron en la investigación, a saber: el Ministerio de Obras Públicas (MOP), el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el Ministerio de Desarrollo Social y Familia (MIDESO), y el Ministerio de Medio Ambiente (MMA). Las entrevistas fueron anónimas. Se asignó un código al participante de acuerdo a su dominio del trabajo de las partes interesadas y de la institución. Por ejemplo, el código 2.1 hace alusión a que el entrevistado es de gobierno y de un ministerio específico. Decidimos mantener la información de dominio de trabajo de los entrevistados para poder contrastar puntos de vista dentro y entre los grupos de partes interesadas. Las entrevistas tuvieron una duración de 45 minutos a una hora, y fueron conducidas en modalidad virtual entre mayo y julio de 2022.

El paradigma chileno de políticas públicas orientadas al crecimiento para la infraestructura

El caso chileno se destaca por su adopción temprana y ortodoxa de las reformas neoliberales, la estabilidad política y un compromiso reciente con la gobernanza climática. El país ha proporcionado infraestructura clave que ha contribuido significativamente para su desarrollo económico. La fortaleza de las instituciones y la capacidad de su administración pública se reconocen como factores cruciales en este éxito (OECD, 2017). Sin embargo, su paradigma de políticas públicas para la infraestructura orientada al crecimiento, que enfatiza la desregulación y la participación del sector privado, ha trasladado la responsabilidad de la entrega de obras públicas a los actores privados a través de la provisión basada en el mercado. Este enfoque, si bien es efectivo para reducir las brechas de infraestructura, ha debilitado las capacidades del Estado de planificar, regular, ejecutar y supervisar proyectos de este campo. Estos desafíos presentan importantes barreras para dirigir una transición sustentable en el sector.

El paradigma de políticas públicas de infraestructura chilena fue diseñado para apoyar el crecimiento económico del país y reducir el déficit de red de servicios físicos. Con ese fin, Chile fue pionero en diseñar un ambicioso programa de concesiones a través de los llamados contratos construcción, operación y transferencia (COT) en la década de los 90. Bajo esta modalidad, las empresas privadas ejecutarían y financiarían los proyectos a cambio de cobrar tarifas a los usuarios por un periodo de tiempo prolongado (generalmente entre 10 y 30 años) (Engel et al., 1999). El sistema logró impulsar el desarrollo de infraestructura al movilizar financiamiento privado, para mantenerse al día con una economía creciente. Chile tuvo tasas de inversión que promediaron el 27 % del PIB en los años 90 y creció a tasas promedio del 7 % anual durante una década, las cuales han disminuido desde entonces al 22 % del PIB (CPI, 2023). Esto coincide con los “años dorados” de las concesiones (1993-2005), en los que las inversiones alcanzaron el 0,97 % del PIB durante la presidencia de Ricardo Lagos (2000-2005) y cayeron continuamente hasta el 0,13% en 2022 (Consejo de Políticas de Infraestructura, 2023). El informe del Consejo de Políticas de Infraestructura señala preocupación por la reducción de las tasas de inversión y por la participación del gobierno en su rol de promoción de la inversión privada como motor del crecimiento económico.

El programa de políticas públicas de concesiones fue desarrollado bajo la coalición Concertación luego del retorno a la democracia, pero estaba sumamente alineado con las ideas que apoyaron las reformas neoliberales desde los años 70 y 80 durante la dictadura. Estas reformas neoliberales reformaron el papel del Estado en la economía, redujeron su capacidad y lo limitaron a un rol subsidiario. Un Estado subsidiario está basado en la premisa de no participar o intervenir activamente en actividades de mercado que podrían ser desarrolladas por actores privados. La subsidiariedad permitió que el Estado se encogiera, redujera sus costos y disminuyera su participación en la economía, al proporcionar mayor libertad y autonomía a entidades privadas (Hidalgo et al., 2016).

En Chile existe un fuerte acuerdo político respecto al crecimiento económico, basado en el objetivo de garantizar estabilidad macroeconómica. Esto viene por influencia del Consenso de Washington y fue una visión posteriormente adoptada por los gobiernos de la Concertación (Solimano, 2012). La desregulación de mercado en Chile condujo a la formación de una nueva elite económica poderosa, al habilitar a los neoliberales no solo a establecer sus preferencias en políticas públicas sino también a dar forma a un bloque social capaz de liderar un proyecto político neoliberal a largo plazo (Madariaga, 2020). Los gobiernos de la Concertación adoptaron un pragmatismo neoliberal, al priorizar la estabilidad económica y política. Bajo el paradigma de políticas orientadas al crecimiento, la infraestructura se convierte en un sector clave para la inversión de capital impulsada por el hecho de que “el 90% de la construcción global [es] utilizada con fines de inversión” (OCDE, 2019, como se citó en Kiechel 2021, p. 116). Como Kiechel (2021) argumenta, el problema surge de dejar la planificación y la toma de decisiones de infraestructura a las motivaciones y prioridades de los inversores con una responsabilidad y conciencia limitadas del impacto que los proyectos de infraestructura tienen en los territorios y las comunidades.

El proyecto estatal neoliberal implicó más que un programa económico. Se convirtió en una revolución cultural, que “mantuvo una actitud hostil (o al menos renuente) hacia los roles tradicionales del Estado como productor, regulador y agente redistribuidor” (Solimano 2012, p. 39). Históricamente, las reformas neoliberales desmantelaron el sistema de planificación que Chile desarrolló antes del golpe militar de 1973.

Influenciado por el pensamiento estructuralista de la Comisión Económica para Latinoamérica de las Naciones Unidas (CEPAL), y con el objetivo de crear un Estado de desarrollo; Chile había desarrollado un marco institucional que facilitaba la planificación y el desarrollo económico para su estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (Leiva Lavalle, 2010). Dos instituciones tenían amplias funciones de planificación: Corfo (Corporación por el Desarrollo de la Producción Nacional) y Odeplan (Oficina de Planificación). Ambas fueron creadas en 1967, dependían directamente de la presidencia, y eran responsables de la planificación nacional y regional, la evaluación de proyectos y de la coordinación de políticas públicas. Odeplan, luego de un cambio de enfoque, supervisó la administración del Sistema Nacional de Inversiones (Leiva Lavalle, 2010).

Sin embargo, estas instituciones clave se reestructuraron en gran medida para apoyar un proyecto estatal neoliberal. Un ejemplo de esto es la evolución de Odeplan que en 1990 se convirtió en el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) y en 2011, se transformó en el Ministerio de Desarrollo Social (MIDESO). Si bien, conserva responsabilidades en áreas sociales y en la evaluación de proyectos para inversión pública, ya no realiza funciones de planificación estratégica. Actualmente implementa análisis técnicos y económicos, estima los retornos sociales de los proyectos de inversión y facilita la evaluación ex post, como actor clave en el Sistema Nacional de Inversiones (SNI). En los SNI, los formuladores de proyectos, como los ministerios sectoriales y los gobiernos subnacionales, solicitan las evaluaciones sociales de MIDESO.

Actualmente, el Ministerio de Obras Públicas es una institución clave en la gobernabilidad de infraestructura a lo largo de su ciclo de vida, lo que incluye la preparación de proyectos, la licitación, evaluación, priorización, operaciones y mantenimiento. El Ministerio de Obras Públicas es el inversor y constructor principal para el gobierno central, al representar el 47 % de la inversión total del gobierno en infraestructura a partir de 2022 (CPI, 2023). Esta investigación explora las barreras que son relevantes para los SNI que regulan y rigen el proceso de inversión pública en Chile.

Recolección y análisis de datos

Los datos fueron recogidos principalmente a través de entrevistas cualitativas semiestructuradas con 27 interesados clave. Además, se llevaron a cabo dos talleres, el primero con el objetivo de identificar las barreras a lo largo del ciclo de vida del proyecto de infraestructura y el segundo con el propósito de compartir los hallazgos y trabajar hacia soluciones posibles. Las entrevistas fueron grabadas y transcritas. El proceso de codificación combinó enfoques inductivos y deductivos de modo iterativo. Inicialmente, la codificación siguió las clasificaciones PESTEL para identificar barreras Políticas, Económicas, Sociales, Tecnológicas, Ecológicas y Legales; ya que las entrevistas fueron estructuradas en estas categorías. Sin embargo, dentro de cada una de estas clasificaciones, las barreras específicas fueron codificadas inductivamente a partir de los contenidos de la entrevista. La investigación supera las 20 barreras en estas áreas, y solo la categoría política agrupa a la mitad de ellas.

Para identificar las barreras más relevantes, fueron ordenadas de mayor a menor frecuencia de codificación (ver Tabla 1). Una descripción más detallada de cómo las 10 barreras más frecuentemente mencionadas aparecen en los datos de las entrevistas es presentada en la Tabla 2. Clasificación y categorización de las barreras más relevantes. Sin embargo, siete de las diez barreras más relevantes se clasificaron como de carácter político. Por lo tanto, se determinó que se debe proporcionar una mejor comprensión de la naturaleza “política” de las barreras.

Tabla 2. Clasificación y categorización de las barreras más relevantes. Fuente: Elaboración propia.

Ranking	Barreras (forma corta)	Barreras (en detalle)
1	Falta de planificación integrada a largo plazo	Falta de una institucionalidad clara (roles y mandatos)
		Dificultad para integrar la iniciativa privada en una planificación integrada
		Falta de perspectiva territorial
		Falta de evaluación de los efectos acumulativos de la infraestructura en los territorios
		Interferencia de ciclos políticos
2	Lógicas obsoletas en las metodologías de evaluación social	Evaluaciones basadas en la relación costo-efectividad dificultan integrar otros factores: sociales y ambientales
		Las evaluaciones no valoran los beneficios ambientales o las consideraciones de sustentabilidad
		Basadas en la demanda actual en lugar de la demanda proyectada
3	Falta de coordinación intersectorial	Falta de una entidad coordinadora
		Desconexión entre las agendas de los ministerios / falta de un objetivo común
		Intereses diferentes
		Bajos niveles de intercambio de datos e información
		Falta de conocimiento de otras iniciativas institucionales: duplicidad en funciones y roles
4	Ciclos políticos / interferencia política	Los ciclos cortos en un régimen presidencial interrumpen la planificación a largo plazo
		Priorización política de proyectos
		Estancamiento de proyectos
5	Falta de mandato político / falta de voluntad política	Voluntarismo en avanzar cambios
		Bajos niveles de innovación
6	Falta de toma de decisiones basada en evidencia y priorización de proyectos	Interferencia política y económica
		Falta de transparencia
7	Inercia institucional	Baja actualización de equipos profesionales
		Inercia legal
		Formas de hacer y efecto lock-in
8	Déficit participativo	Acceso a información adecuado
		Asimetrías de poder / proceso no vinculante
		Baja rendición de cuentas y transparencia activa
9	Falta de recursos	Falta de presupuesto o recursos humanos
10	Sesgo de los ingenieros / falta de capacitación para la sustentabilidad	Baja capacidad para integrar requisitos sociales y ambientales

 

Agrupar las barreras presentó complejidades. Por un lado, las categorías eran demasiado amplias, lo que impidió una comprensión más específica de la naturaleza del problema. Por otro lado, las barreras tendrían una naturaleza compuesta, tal como las barreras políticoeconómicas o sociotécnicas. La naturaleza compuesta y traspuesta de las barreras apunta a la complejidad inherente y su interconectividad (Hueske y Gunther, 2018), que se pueden definir mejor como “redes” de barreras a la infraestructura sustentable. Por lo tanto, la categorización final reclasificó las categorías PESTEL iniciales (ver Tabla 2) y las barreras políticas se reclasificaron más apropiadamente como barreras institucionales, de capacidad estatal y políticas.

Tabla 3. Descripción de la categorización de las barreras. Fuente: Elaboración propia.

Categoría de la barrera	Descripción	Barreras empíricas
Barreras de la capacidad del Estado	La habilidad del Estado para implementar objetivos oficiales, a través de la planificación y la coordinación, incluso sobre la oposición actual o potencial de grupos sociales poderosos.	Concentración del poder económico/excesivo poder de un grupo Carecer de una planificación integrada a largo plazo Carecer de una coordinación intersectorial Carecer de una coordinación a multinivel Lobby de grupos económicos
Barreras institucionales	Problemas operacionales de las instituciones formales, tales como deficiencias o falta de instrumentos, lógicas obsoletas y cultura organizacional, inercia institucional.	Lógicas obsoletas en las metodologías de evaluación social Inercia institucional Falta de instrumentos operativos para la sustentabilidad (falta de definiciones, normas) Bajo nivel de innovación en los instrumentos de proyectos (términos de referencia, contratos, licitaciones) La lógica de ejecución presupuestaria
Barreras políticas	Falta de mandato político, liderazgo, conflictos políticos, problemas de legitimidad y características del sistema político.	Ciclos políticos / interferencia política Falta de transparencia en la toma de decisiones y priorización de proyectos Falta de mandato político / falta de voluntad política Problema de legitimidad
Barreras socioinstitucionales	Falta de oportunidades de participación social derivadas del diseño institucional; falta de enfoques de abajo hacia arriba.	Déficit de participación Mecanismos ineficaces de priorización social refuerzan la desigualdad estructural Falta de educación cívica / problema de comunicación
Barreras sociales	Actitudes hacia el cambio y falta de conciencia	Bajo nivel de conciencia
Barreras sociopolíticas	Conflictos sociales, problemas de empoderamiento	Conflictos sociales / disputas
Barreras sociotécnicas	Problemas derivados de la relación entre las personas y el desarrollo técnico y tecnológico.	Bajo nivel de capacidad técnica Falta de datos/baja accesibilidad Sesgo ingenieril/falta de capacitación para la sustentabilidad

 

Resultados: las barreras de la infraestructura sustentable como selectividades estratégicas del Estado

Esta sección presenta al Estado como un sistema de selectividad estratégica que favorece el paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento y el proyecto de Estado neoliberal, lo que desalienta y entra en conflicto con una transición sustentable en el sector de infraestructura. El apartado tiene la siguiente estructura. En primer lugar, se describe el conjunto institucional del aparato estatal, o el campo de juego en el que los actores podrían promulgar cambios. A su vez muestra cómo la arquitectura institucional del Estado actúa como selectividad estratégica al otorgar acceso privilegiado a ciertos actores y modos de hacer. Luego, presenta tres barreras principales a la infraestructura sustentable. Dos de estas son relativas a la capacidad estatal, primero, la falta de planificación a largo plazo y, segundo, la falta de coordinación intersectorial. La otra es una barrera institucional y se refiere a las metodologías de evaluación social obsoletas.

Las barreras de la capacidad del Estado aluden a los problemas de las instituciones estatales para el diseño e implementación de políticas públicas, lo que incluye la planificación, regulación, y coordinación intersectorial. Son acciones que se deben hacer a pesar del interés de grupos económicos poderosos. Las barreras institucionales, por otro lado, destacan los desafíos internos al interior de las instituciones estatales a medida que se esfuerzan por integrar la sustentabilidad en sus operaciones. Esto apunta específicamente a la lógica o fundamentos que guían sus modos del hacer y a una falta de instrumentos operacionales, como una definición de sustentabilidad compartida y estándares. También se expresa en las lógicas obsoletas de evaluaciones de proyectos de infraestructura. En ambos tipos de barrera la inacción del Estado o inercia es estratégicamente empleada para mantener el paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento.

El conjunto institucional del Estado como una selectividad estratégica

La arquitectura institucional, es decir, la distribución de poderes entre las reparticiones del Estado, es la materialización de un proyecto estatal (Jessop, 2013; Silvester y Fisker, 2023). La organización interna se conforma como un sistema de selectividad estratégica en cuanto garantiza acceso privilegiado a los recursos del Estado y a la formulación de políticas públicas para algunos grupos sociales. Esto es estratégicamente empleado para mantener el status quo: el paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento. Sin embargo, con el compromiso del gobierno de Boric (2022-2026) de llegar a ser el primer gobierno ecológico, el discurso requiere permear las políticas públicas y los instrumentos para que se institucionalicen de manera transversal en todos los ministerios. En este contexto, fueron observadas racionalidades en disputas y tensiones al interior del aparato estatal con respecto a la sustentabilidad y la infraestructura sustentable.

Algunos funcionarios públicos tienen una comprensión más estrecha de la infraestructura sustentable caracterizada por un enfoque técnico y un sesgo ingenieril (barrera #10, tabla 1). Esta recae en apreciaciones sobre los materiales y técnicas de construcción, y la mayor eficiencia de los procesos. Algunos participantes reconocieron sus propias dificultades para integrar la sustentabilidad: “Nosotros, los ingenieros más rígidos, quienes queremos avanzar con los proyectos y ejecutar los trabajos, e incrementar los niveles de inversión, a veces somos reacios, pero después de cierto tiempo uno tiene que empezar a incorporar estas cosas” (2.6, gobierno). Otros actores tales como el representante del sector de la construcción descartan más estratégicamente la especificidad de la infraestructura sustentable: “Para nosotros, la infraestructura sustentable es toda la infraestructura, porque Chile tiene un déficit en esta área y, por lo tanto, toda infraestructura contribuirá al éxito de los ODS” (3.1, industria). Este discurso pretende mantener los niveles de inversión del sector. Por el contrario, otros participantes al interior del gobierno presentaron una comprensión más compleja que, de igual manera, abarcaba soluciones basadas en la naturaleza. Así lo articuló el participante del Ministerio del Medio Ambiente: “Nosotros estamos comenzado a abrir nuestras mentes, para considerar la infraestructura, como aquellos procesos ecológicos que nos benefician” (2.10, gobierno). Las opiniones controvertidas se desarrollan dentro de las instituciones estatales.

En los ministerios sectoriales, la sustentabilidad no es vista como inherente a las funciones centrales de las entidades que ejecutan infraestructura, sino más bien, como algo “extra” y, por consiguiente, prescindible: “Hemos incorporado estos temas con las dificultades inherentes a un Ministerio que no está directamente relacionado con el tema, que no busca proteger el medio ambiente, sino más bien, construir infraestructura” (2.1, gobierno). Este punto de vista restringe la sustentabilidad a sectores específicos, dependientes del liderazgo del Ministerio del Medioambiente, una institución relativamente pequeña y reciente, al mismo tiempo que se descuida la integración transversal en todas las instituciones estatales. Asimismo, significa que la sustentabilidad no es políticamente priorizada. Aunque los participantes afirmaron que sus organizaciones promueven un uso responsable de los recursos, este es contingente a las fluctuaciones económicas, y por tanto está subordinado al crecimiento económico.

El Gobierno ha sido bastante claro en que es un gobierno ecológico, pero el discurso rápidamente se pierde un poco con la realidad. De repente, comenzamos a escuchar que económicamente necesitamos crecer y que, nosotros como Ministerio, nuestro primer desafío es ejecutar el presupuesto. Realizar obras y gastar el dinero (2.1, gobierno).

Los funcionarios públicos son conscientes de la fricción entre la ejecución del presupuesto y la sustentabilidad como principios que orientan la acción: “Internamente en nuestro Ministerio hay intereses y objetivos cruzados […]. Por un lado, estamos intentando desarrollar la sustentabilidad pero, por el otro, tenemos la máquina de gastar dinero y esa no habla” (2.4, gobierno). La lógica de la ejecución del presupuesto entra en conflicto con la lógica del desarrollo sustentable, ya que la primera tiende a promover inversiones no planificadas. Con regularidad, las instituciones se retrasan en la ejecución de sus presupuestos, lo que significa que “nos pasamos los últimos tres meses intentando generar gastos que nos permitirán ir a DIPRES (Dirección de Presupuesto) en diciembre y decir ‘mira, este es el presupuesto’, para que no lo recorten” (2.11, gobierno). Bajo esta lógica de ejecución, los funcionarios públicos consideran que integrar los principios de la sustentabilidad en proyectos específicos es una restricción y un retraso para sus objetivos, ya que carecen de los instrumentos y estándares adecuados (barrera #11, tabla 1). Esta lógica se basa en la idea de recursos infinitos y que cualquier inversión ayudaría a la circulación del capital y al crecimiento económico.

No solo la sustentabilidad ha luchado por permear las lógicas institucionales, sino que el aparato estatal también entorpece la institucionalización del equilibrio ambiental al no proveer suficientes recursos materiales y relevancia política a instituciones clave capaces de implementar un paradigma de políticas sustentable. Mientras tanto, se refuerza el poder de los actores económicos y el rol de las empresas privadas en la entrega de infraestructura.

El Ministerio de Obras Públicas (MOP) está en el centro de la gobernanza de los proyectos de infraestructura. Esta dirección opera a través de seis direcciones y cuenta con más de ٩ 000 funcionarios públicos (DIPRES, 2021), ejecuta el 5,8 % del presupuesto estatal; y se clasifica como el cuarto Ministerio más grande del Estado (DIPRES, 2023). En contraste, el Ministerio del Medio Ambiente, establecido en 2010, continúa siendo pequeño en términos de recursos humanos y financieros, con un poco más de 1 000 funcionarios públicos (DIPRES, 2021). Sumado a esto, el MOP ejecuta un presupuesto 45 veces mayor al del Ministerio del Medio Ambiente. Vale la pena destacar que tal desequilibrio persiste dentro de las propias instituciones. No todas las direcciones del MOP gozan de igual financiamiento. Por ejemplo, al Directorio General y el Directorio de Planificación se les asignan presupuestos bajos, a pesar de que ambos son relevantes para la integración de los principios de la sustentabilidad. Esto contrasta con que “en el mismo Ministerio, está el Directorio de Vialidad o el Directorio General de Concesiones, que en buenos años pueden alcanzar 0.5-0.7 del PIB del país” (2.12, gobierno).

La falta de financiamiento de las instituciones clave para la integración y promoción de un enfoque de estabilidad socioambiental se encuentra dentro de cada institución y en todo el aparato estatal. Por su parte las instituciones y actores relevantes para el paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento están bien financiados y cuentan con apoyo político. Discursivamente se indica que las instituciones clave para el desarrollo sustentable son cruciales y sus mandatos se han ampliado. Sin embargo, esto no se ha correspondido con asignación de recursos y de autoridad. A la final, dicha distribución de dinero refleja el énfasis puesto en sus funciones esperadas.

Una institución, fundamental para avanzar en un enfoque de sustentabilidad en los proyectos de infraestructura, pero también financiada insuficientemente, es la Unidad de Evaluación Social de MIDESO. A pesar de su importante rol en la evaluación de todos los proyectos que entran en el Sistema Nacional de Inversión, esta organización se enfrenta a recursos humanos y financieros limitados. El principal impedimento para el desarrollo metodológico son las restricciones presupuestarias. La materialización del proyecto estatal en su aparato también ha otorgado a los actores de la industria un acceso privilegiado a la formulación de políticas. Los concesionarios se han beneficiado con el modelo de concesiones al construir y administrar la mayoría de la infraestructura vial del país. La industria de construcción está bien organizada en una poderosa asociación gremial a nivel nacional. Su considerable poder político permea las instituciones estatales donde sus intereses encuentran representación en lugares como el Directorio de Concesiones del MOP.

En el flujo de un proyecto, el MOP puede decidir si este es desarrollado vía contratación pública o por concesión. Sin embargo, el proceso de toma de decisiones no tiene criterios claros. Aún más, la decisión es tomada por la misma unidad que es responsable por ejecutar los proyectos —el Directorio de Concesiones—. Esta manera de operar es señalada por el informe de la OECD como sesgo institucional (OECD, 2017). También, los actores de la industria pueden sugerir proyectos de infraestructura no solicitados al Estado, quien entonces determina su interés público. Si el Estado decide continuar le transfiere los costos de la preparación del proyecto a los actores privados que lo aceptan a cambio de un resultado favorable en el proceso de licitación no solicitada (OECD, 2017). Sin embargo, este proceso reduce la competencia, crea dudas en los criterios para considerar y priorizar proyectos y, por lo tanto, exacerba los problemas de legitimidad. Como un participante afirma: “Hoy, la mayoría de los proyectos que están en la agenda de concesiones del MOP no son necesariamente proyectos que han surgido de la planificación del Estado, sino porque hay un interés inmobiliario detrás” (2.7, investigación). Los actores privados tienen acceso a los recursos del gobierno con una competencia reducida.

Por ejemplo, las concesiones suelen requerir renegociaciones mediante las cuales los actores privados reciben compensaciones. Estas modificaciones pueden eludir los procesos y controles regulares de aprobación de proyectos (OECD, 2017). La falta de toma de decisiones basada en la evidencia y la priorización de proyectos (barrera #6, tabla 1) aparecen como barreras relevantes entre los participantes. La falta de mecanismos para garantizar que las decisiones se basen en las necesidades de las personas y no en las oportunidades económicas, como consecuencia de un sistema altamente no regulado, crea preocupaciones de legitimidad.

El desequilibrio de responsabilidades y de recursos entre y al interior de las instituciones estatales funcionan para mantener el paradigma dominante de políticas de infraestructura orientadas al crecimiento. De dicha forma se crea una selectividad estratégica dada la estructura estatal que prioriza a esos actores y enfoques, mientras obstruyen el uso responsable de los recursos como paradigma de políticas públicas. Es interesante que las instituciones a las que se les debería otorgar un papel más destacado para lograr la sustentabilidad, son aquellas que tienen financiamiento insuficiente en este momento, lo que da como resultado esfuerzos contradictorios e ineficientes.

Las barreras como selectividades estratégicas del Estado

Capacidad estatal: falta de planificación y coordinación

La falta de planificación integrada a largo plazo y coordinación, fueron dos de las barreras más frecuentemente mencionadas entre los participantes (barreras #1 y #3, tabla 1). Se mencionó la carencia de una entidad coordinadora entre los grupos de partes interesadas. Ambas barreras se han categorizado como capacidad estatal reducida.

La falta de planificación a largo plazo, a menudo atañe a la ausencia de una perspectiva territorial en las inversiones, las que permanecen altamente sectorializadas debido a los procesos de planificación y ejecución independiente por parte de diferentes instituciones. Esta deficiencia en conjunto con la falta de coordinación intersectorial al interior del Estado conduce a pasar por alto las potenciales sinergias e impactos acumulativos de los proyectos al interior de los territorios. Finalmente, esto afecta la evaluación de la sustentabilidad de la infraestructura.

La ausencia de planificación integrada también es mencionada como la capacidad reducida del Estado para involucrarse e intervenir en las inversiones privadas estratégicas que pudieran servir al interés público. Varios ejemplos fueron mencionados, tales como las empresas mineras que han construido puertos privados y vías férreas o industrias que han construido plantas de desalinización para satisfacer sus necesidades específicas. La intervención política podría solucionar la capacidad no utilizada que se genera al hacer aquellas infraestructuras más eficientes y sustentables (4.2, sociedad civil). La capacidad reducida del Estado para intervenir en las empresas privadas se relaciona con dos pilares del paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento: el Estado subsidiario y el suministro de infraestructura basada en el mercado.

En Chile, el Estado puede planificar poco porque solo ejercita sus poderes cuando la parte privada no tiene interés en el territorio. Esto significa que, si cualquier parte privada tiene un interés económico en algún aspecto de la inversión, el Estado no planifica para ello (2.9, gobierno).

Los entrevistados coinciden en que la planificación se ha vuelto “contracultural, y que gran parte de la infraestructura ha sido dejada a la decisión del mercado y de la industria” (2.9, gobierno). Muchos participantes mencionaron la necesidad de crear una unidad coordinadora con el mandato institucional de planificación integrada a largo plazo, que se posicione por encima de los ministerios sectoriales: “las barreras políticas se establecen en torno a la planificación de modo muy contundente, en el sentido que la planificación no es un buen negocio, […] pero es importante avanzar hacia la sustentabilidad” (2.12, gobierno). Actualmente, los ministerios tienen instrumentos de planificación a largo plazo, pero una capacidad reducida para implementarlos: “mientras hay varios instrumentos de planificación en varios plazos y sectores, las Direcciones no tienen las herramientas, los profesionales, el presupuesto y los medios para hacerlos cumplir” (2.9, gobierno).

Las iniciativas privadas llenan este vacío de planificación impulsado por la desregulación de las funciones estatales. La investigación encontró que el poder excesivo de los actores económicos (barrera #12, tabla 1) estaba presente en los sectores de transporte y movilidad, construcción y agua. Este poder se ve reforzado por la falta de coordinación. La dispersión institucional empodera a los actores privados y dificulta la regulación y la supervisión efectivas. El caso más paradigmático de dispersión en Chile es la gobernanza del agua, que involucra más de 40 entidades públicas y privadas, las que fomentan el dominio de actores con derechos de agua significativos: “hay 46 instituciones involucradas y se pasan la pelota de un lado a otro, por lo que nos dejan a la libre voluntad de los empresarios. Y, ¿cómo nos afecta esto? Bueno, nadie los obliga” (4.1, sociedad civil).

La falta de coordinación trasciende las ineficiencias del Estado y desempeña una función estratégica en la defensa de un paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento. La reducida capacidad del Estado permite que los actores de la industria puedan resistirse a normativas más estrictas que afectarían sus intereses económicos. La coordinación implica ceder el poder, al mismo tiempo que redistribuir las responsabilidades entre las entidades que supervisan varios ministerios. La capacidad del Estado para una planificación eficiente es primordial para conducir una transición sustentable en el sector de infraestructura.

Barreras institucionales: metodologías obsoletas de evaluación social

Otra barrera significativa para avanzar en la sustentabilidad de la infraestructura es la metodología de evaluación social utilizada de MIDESO (barrera #3, tabla 1). Esta institución emplea modelos de costo-beneficio y costo-eficiencia para evaluar proyectos de inversión, al priorizar el uso eficiente de los recursos públicos desde una perspectiva económica y social, al apuntar a la relación calidad-precio. Estas metodologías tienen como objetivo demostrar que los proyectos ofrecerían un “retorno social” adecuado. Sin embargo, este enfoque fue mencionado en general como un obstáculo para las innovaciones en el diseño de proyectos, al tiempo que hacen que el sistema de infraestructura sea poco receptivo a los desafíos emergentes. Los participantes afirmaron que la introducción de factores no aprobados en la formulación del proyecto suele aumentar los costos y pone en riesgo su aprobación.

Estas metodologías se consideran obsoletas porque no permiten incorporar los posibles beneficios múltiples o cobeneficios de los proyectos de obras públicas. Dado que no existen metodologías actuales para validar las características sustentables de dichos proyectos, la opción más económica es siempre la elegida, como lo dijo un participante: “En el caso de San Antonio, la forma más barata es secar completamente el humedal y llenarlo con concreto y acero para convertirlo en estacionamiento. Hay un error de cálculo sobre lo que va a ser más barato” (4.5, sociedad civil).

La infraestructura sustentable requiere ir más allá de la lógica dominante de la eficiencia económica. Las metodologías de evaluación multicriterio que integran dimensiones sociales y ambientales desempeñan un papel fundamental para integrar la sustentabilidad a lo largo del ciclo de vida de la infraestructura. La lógica subyacente del sistema actual de evaluación no permite una consideración efectiva de los beneficios de cierta infraestructura sustentable, como ciclovías y soluciones basadas en la naturaleza, como las denominadas infraestructuras verdes.

Por ejemplo, la forma en la que se aprueban las ciclovías evalúa principalmente los beneficios en términos de reducción de tiempos de viaje en correlación con la velocidad de los automóviles. Además, estas metodologías se centran en la demanda existente en lugar de la proyectada, lo que complica aún más el impulso a favor de su desarrollo. Para fomentar la movilidad urbana sustentable es necesario modificar y flexibilizar los criterios de evaluación para este tipo de infraestructura, especialmente en proyectos de menor escala que suelen ser desarrollados por gobiernos locales con recursos y conocimientos limitados para afrontar el proceso de evaluación.

La lógica de las evaluaciones sociales impacta significativamente en la posibilidad de inversión en infraestructura verde y el desarrollo de soluciones basadas en la naturaleza. Por ejemplo, cuando se emplea este enfoque de construcción asociada a las carreteras se evalúa a través de metodologías viales que excluyen los beneficios socioecológicos vinculados a la biodiversidad. Dentro de este marco, la integración de construcciones sustentables aumenta los costos generales del proyecto. En consecuencia, bajo la lógica actual de costo-efectividad, la sustentabilidad no tiene un valor propio y siempre está subordinada a consideraciones económicas.

Cuando se preguntó cómo podría el Estado evaluar un corredor verde, un funcionario responde: “Todavía no tenemos una forma de evaluarlo [...]. Claro, sería interesante proponerlo para el sur, donde sería crucial tener algún tipo de corredor, pero ¿qué es más fundamental, extender la carretera o crear ese corredor?” (2.5, gobierno).

Abogar por los beneficios de este tipo de infraestructura requiere datos que demuestren los problemas que las obras públicas basadas en la naturaleza podrían resolver. Por lo tanto, solo se abordan una vez que se convierten en cuantificables, lo que caracteriza la baja capacidad del sistema para responder a riesgos y demandas emergentes. Sin embargo, estos estudios y la institución no tienen prioridad política, porque las nuevas metodologías se desarrollan lentamente mientras luchan por encontrar recursos. Como afirma un participante al citar a Jan Gehl: “Medimos lo que nos importa” (2.7, investigación). Así argumenta que la forma en que se cuantifican los beneficios no es una decisión puramente técnica, sino que refleja una perspectiva política sobre el desarrollo. Bajo el sistema actual, la única forma en que el Ministerio de Obras Públicas puede ejecutar exclusivamente soluciones basadas en la naturaleza es clasificarlas como “gastos”, sin pasar por la aprobación de MIDESO, pero compitiendo con los costos operativos esenciales. Es de importancia simbólica que las soluciones basadas en la naturaleza bajo el paradigma orientado al crecimiento se consideren un gasto, en lugar de una inversión.

Discusión: la dimensión política y estratégica de las barreras estatales a la sustentabilidad

Los resultados presentados revelan cómo el Estado ha erigido sus propias barreras para la infraestructura sustentable a través de un sistema de selectividades estratégicas. Como conjunto institucional, se exhibió cómo su organización interna subfinancia sistemáticamente instituciones relevantes, cruciales para desarrollar e implementar la sustentabilidad como paradigma de políticas públicas. Simultáneamente, garantiza acceso privilegiado a la toma de decisiones a los actores de la industria que actualmente se benefician de la visión de políticas públicas orientadas al crecimiento. Estratégicamente, estos actores buscan mantener su status quo, ya que la implementación de un enfoque de sustentabilidad en infraestructura requiere repensar qué tipo de obras públicas son necesarias y los modos más efectivos de ejecución, y puede, por lo tanto, afectar sus intereses.

Las barreras de capacidades estatales como la falta de planificación a largo plazo y la coordinación intersectorial, crea oportunidades de inversión para actores privados, lo que refuerza al mercado como principal mecanismo para la coordinación económica. Las barreras institucionales subrayan cuán prevalecientes son las lógicas que priorizan la mayor inversión, pero tienen dificultades para integrar otras consideraciones socioambientales, más allá de los enfoques de costo beneficio y rentabilidad. La lógica actual y los instrumentos desalientan la provisión de ciertos tipos de infraestructura esencial para la sustentabilidad.

El Estado, que funciona como un sistema de selectividades estratégicas, ha institucionalizado el paradigma de políticas públicas orientadas al crecimiento y continúa manteniéndolo a través de su conjunto institucional. Preserva activamente el equilibrio de fuerzas garantizando un acceso privilegiado a actores específicos, al reforzar los mecanismos de mercado que favorecen la producción de infraestructuras adecuadas para ese modelo económico. El aparato estatal, actuando como una selectividad estratégica para el crecimiento, engendra tensiones, contradicciones y esfuerzos inútiles para implementar la sustentabilidad como un objetivo político. La sustentabilidad como enfoque choca fundamentalmente con el paradigma de políticas orientadas al crecimiento y, por extensión, con las lógicas del Estado.

En consecuencia, la sustentabilidad interrumpe la organización interna existente, las lógicas en funcionamiento y los instrumentos estatales, los que son producidos constantemente y estratégicamente mantenidos. Además, implica que la implementación de la sustentabilidad se desarrolla en contra de la lógica del Estado, dando lugar a mandatos contradictorios dentro y entre las instituciones. Por lo tanto, la inacción del aparato estatal hacia la conducción de una transición sustentable, en forma de inercia institucional y política, no puede ser completamente explicada por las nociones de los mecanismos de autoreforzamiento. Si bien, los efectos de aprendizaje, los efectos de coordinación y las expectativas adaptativas entre actores involucrados juegan un rol en la reproducción de un camino de desarrollo institucional, operan más claramente a nivel de instrumentos políticos. Sin embargo, estas explicaciones pasan por alto las dinámicas políticas y estratégicas en juego en los procesos de transición y tienden a adoptar una perspectiva más técnica y estructural sobre las limitaciones institucionales.

Emplear un enfoque de economía política y la teoría del Estado relacional entrega una mejor comprensión de por qué las barreras estatales para la infraestructura sustentable persisten a pesar de los esfuerzos intencionales de reforma. La discusión se enfatiza en la relevancia de la voluntad y la capacidad estatales. Puede que no sea el interés del Estado interrumpir el equilibrio actual de fuerzas, dada su dependencia de la acumulación de capital y crecimiento. Sin embargo, si se pretende transformar su trayectoria de desarrollo, la administración encuentra resistencia a partir de sus propios marcos institucionales y las fuerzas sociales que detentan el poder. En tales casos, el Estado se encuentra frente a la incapacidad de cambio, ya que el poder yace más allá de él, y la institucionalización ha permitido situaciones como la captura regulatoria, donde poderosos actores sociales pueden impedir cambios en la regulación y otras formas de obstrucción. Este desafío es más agudo en economías altamente concentradas como la de Chile.

Por lo tanto, las situaciones de bloqueo descritas como una condición estructural pueden entenderse mejor en su dimensión estratégica. De lo contrario, las consecuencias de perder el Estado como un escenario trascendental son profundas para gobernar las transiciones. Por ejemplo, Meckling y Nahm (2022) desarrollaron el concepto de capacidad estratégica del Estado para señalar que este organiza activamente sus relaciones con los grupos de interés para avanzar en los objetivos de las políticas públicas. Crear nuevas circunscripciones y cambiar el equilibrio de fuerzas podría abrir la posibilidad de desbloquear caminos de desarrollo.

Del igual manera, descuidar la dimensión política de la inacción del Estado a través de un enfoque demasiado técnico puede resultar en esfuerzos inútiles, al enmarcar los problemas como meramente problemas de capacidad técnica. Aún más importante, podría incluso contribuir a reforzar situaciones de bloqueo no sustentable. Loorbach et al. (2017) ya habían identificado los problemas de abordar la sustentabilidad a través de la optimización y el incremento de la innovación, y aumentar así involuntariamente el bloqueo del sistema social. Del mismo modo, Newell (2019) se refiere a estas reestructuraciones modestas con la noción gramsciana de “transformismo” como un modo para evitar transformaciones más profundas y como una manera de “asegurar que la política refuerce un enfoque de mercado liberal para las transiciones” (p. 29).

Al develar las dimensiones políticas y estratégicas de las barreras que enfrentan las instituciones estatales, esta investigación sienta las bases para una mejor comprensión del Estado y sus complejidades con el propósito de contribuir a pensar en los problemas del poder y la gobernanza en transiciones sustentables.

Conclusión

Esta investigación fue motivada por la necesidad de mejorar las comprensiones actuales del rol del Estado y sus instituciones en el fomento un enfoque sustentable en el sector de infraestructura. Más precisamente, el objetivo fue identificar empíricamente las limitaciones internas del Estado y sus instituciones en la promoción de los principios de sustentabilidad.

El artículo emplea el Enfoque Relacional Estratégico (ERE) para conceptualizar el rol conflictivo la administración pública en los procesos de transición, al revelar las dimensiones políticas y estratégicas que sustentan su inacción. Al caracterizar las barreras internas del aparato de gobierno como un sistema de selectividades estratégicas que defienden el paradigma político existente orientado al crecimiento, que desalienta enfoques verdes, este artículo destaca la tensión inherente entre el paradigma de políticas orientadas al crecimiento prevaleciente y el paradigma emergente y controvertido de la sustentabilidad.

La investigación contribuye a una mejor comprensión de las limitaciones estatales empíricamente y conceptualmente. Basado en un diseño de investigación cualitativa, se evidenció que las principales barreras para la infraestructura sustentable identificadas en los grupos de partes interesadas eran de naturaleza política e institucional, lo que respalda la relevancia conceptual dada al papel del Estado en la orientación de las transiciones sustentables.

Conceptualmente, el artículo contribuye a aportar más matices y complejidades a la comprensión del Estado, la creación de proyectos estatales, las fuentes del poder y los intereses estatales, que señalan la capacidad y la voluntad de los aparatos de gobierno en dirigir procesos de transición sustentable. El artículo también contribuye a complementar explicaciones conceptuales de la resistencia del régimen basadas en la dependencia de la trayectoria y las situaciones de bloqueo (lock-in) que carecen de una perspectiva crítica y tienden a retratar la estabilidad de los regímenes sociotécnicos como reproducción automática. Este sesgo estructural es una limitación a la comprensión de la naturaleza de las barreras internas del Estado en los procesos de transición. Reconocer al Estado como campo estratégico es fundamental para contemplar una gobernanza eficaz de transiciones. Esto implica un pensamiento estratégico sobre cómo la administración estatal puede gestionar hábilmente a los grupos de interés y las reformas institucionales al interior de su organización interna para alcanzar los objetivos más eficientemente. Esto es especialmente pertinente para la investigación sobre la transición sustentable, particularmente en casos destinados a apoyar la gobernanza, como la gestión de la transición (Frantzeskaki et al., 2012; Kemp et al., 2007; Loorbach et al., 2017). Este sesgo estructural puede incluso desempoderar.

Sin embargo, los régimenes políticos dominantes demuestran incoherencia e inestabilidad. Numerosos proyectos en diferentes ministerios han acogido o están en el proceso de adoptar, un enfoque de sustentabilidad, al desafiar el marco institucional imperante. Esto requiere de la capacidad de trabajar al interior de las fisuras del sistema para expandir el espacio de maniobra. Las futuras investigaciones podrían indagar en las estrategias empleadas para conducir los objetivos del desarrollo sustentable al interior de sus instituciones. Del mismo modo, una investigación adicional podría investigar las selectividades estratégicas orientadas al crecimiento del Estado en estudios de casos múltiples y comparativos, ya que esta investigación solo ilustra cómo se emplean activamente algunas barreras estatales para mantener el statu quo.

Las contribuciones hechas en este artículo son relevantes para el diseño de intervenciones y recomendaciones de políticas públicas que buscan promover objetivos sustentables —un fundamento normativo del estudio de transiciones (Fuenfschilling, 2019; Köhler et al., 2019; Meadowcroft, 2009). Las recomendaciones de políticas públicas deben reconocer la dimensión político-estratégica para avanzar hacia un paradigma político sustentable. Esto conlleva tomar consciencia sobre las limitaciones de los esfuerzos de cooperación técnica, los que, a pesar de ser beneficiosos para el diseño de instrumentos y lineamientos para integrar los principios de la sustentabilidad, pueden experimentar una dilución continúa debido a las consideraciones políticas.

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* Publicado originalmente en Environmental Innovation and Societal Transitions, en junio de 2024 (https://doi.org/10.1016/j.eist.2024.100842). Este documento corresponde a una traducción autorizada por el publicador, realizada por las autoras. Este artículo derivó de una investigación parcialmente financiada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) sobre infraestructura sustentable en Chile. Las opiniones expresadas corresponden solo a las autoras y no necesariamente reflejan aquellas del PNUMA.

** Denise Misleh. Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile. Contribución: investigación, análisis formal, conceptualización, redacción. Última publicación: Misleh (٢٠٢٥) ‘Actually existing alternatives’: The value practices of local food business strategies. Journal of Rural Studies, 116, https://doi.org/10.1016/j.jrurstud.2025.103629. dnmisleh@uc.cl, ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8056-4492

*** Juliane Dziumla. Institute for Integrated Management of Material Fluxes and of Resources, United Nations University, Dresden, Alemania. Contribución: supervisión, administración del proyecto. Última publicación: Dziumla, J., Guenther, E, Karthe, D. y Dijkstra-Silva, S. (2025) Sustainability assessment for novel approaches in the agri-food industry: The example of vertical farming, Journal of Cleaner Production, 495, https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2025.145036. dziumla@unu.edu, ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1491-0385

**** María De La Garza. Investigación, Institute for Integrated Management of Material Fluxes and of Resources, United Nations University, Dresden (Alemania). maria.delaGarza@z-u-g.org

***** Edeltraud Guenther. Institute for Integrated Management of Material Fluxes and of Resources, United Nations University, Dresden (Alemania). Contribución: supervisión, obtención de financiamiento. Última publicación: Sannou R.O. y Guenther, E. (2025). Exploring the resource nexus between forest-based land restoration and food security: The case of the African great green wall initiative countries. Land Use Policy, 151, https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2025.107499. guenther@unu.edu ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6968-9238

1 Análisis Político, Económico, Social, Tecnológico, Ecológico y Legal.

2 A partir de este punto y a lo largo del texto el enfoque relacional estratégico será señalado por la sigla ERE.