Introducción: importancia de reformar los instrumentos de política agropecuaria para evitar posibles perjuicios a la biodiversidad
Si bien cada vez existe mayor conciencia de la importancia de reformar o eliminar los incentivos o cualquier tipo de instrumento de política, agropecuaria, industrial o de cualquier sector, que pueda propiciar los motores de pérdida de biodiversidad, los avances en la adopción de estrategias de reforma o eliminación, tanto a nivel nacional como internacional, son escasos o insuficientes. Esta situación se debe en buena medida a que no se reconoce adecuadamente el valor de la biodiversidad ni la manera de analizar los perjuicios que se le causan.
El crecimiento de la agricultura y, por lo tanto, el posible impacto perjudicial de sus sistemas de producción sobre la biodiversidad, dependen en gran parte de los instrumentos de política por medio de los cuales se estimulan el incremento de la producción agropecuaria y la generación de mayor ingreso de los campesinos y sus comunidades.
El Plan Estratégico de Biodiversidad 2011-2020, del Convenio de la Diversidad Biológica (CDB), considera los instrumentos de política como una “causa subyacente” de pérdida de biodiversidad (CDB, 2010a, p. 9). Reconociendo el importante papel de los instrumentos, incluyó la conocida meta 3 de Aichi, que dispone: “Para 2020, a más tardar, se habrán eliminado, eliminado gradualmente, o reformado los incentivos, incluidos los subsidios, perjudiciales para la diversidad biológica, a fin de reducir al mínimo o evitar los impactos negativos” (CDB, 2010c, p. 10).
Teniendo en cuenta los pocos avances observados, la próxima Conferencia de las Partes (COP) del CDB, prevista para este 2022, considerará un nuevo Plan Estratégico post 2020, cuyo borrador incluye de nuevo este objetivo como meta 18 (CDB, 2021, p. 12).
En Colombia se han hecho algunos avances y se ha recogido información, análisis de documentación e incluso propuestas metodológicas en la dirección de la reforma, pero aún no se ha adoptado un plan de acción comprensivo dirigido evaluar el posible impacto de los instrumentos de política agropecuarios sobre la biodiversidad, así como tampoco a introducir reformas, ajustes o decidir la eliminación, si fuera el caso, en el diseño e implementación de esos instrumentos.
Este artículo, basado en los aportes y hallazgos de una reciente consultoría llevada a cabo por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con el apoyo del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural Colombia (Rimisp) (Penagos et al., 2021), se propone contribuir, de una parte, a la discusión de un marco conceptual o analítico que establezca los procesos y las variables fundamentales que expliquen la relación de la agricultura y los instrumentos de política que promueven su crecimiento con los impactos negativos sobre los diferentes niveles de la biodiversidad; y, de otra parte, a la definición de una metodología de diseño y evaluación de instrumentos de política, independientemente del tipo de apoyo que involucre, que permita incorporar en el análisis el valor real o potencial de la biodiversidad relacionada, de manera que se cuente con elementos objetivos que faciliten la regulación de los instrumentos para prevenir o eliminar los perjuicios sobre la biodiversidad.
La sección 1, a manera de contexto, hace un breve recuento de los compromisos internacionales asumidos por la gran mayoría de los países, entre ellos Colombia, de proceder a reformar o eliminar los perjuicios causados a la biodiversidad por los incentivos o cualquier instrumento de política a la biodiversidad.
La sección 2 propone los elementos básicos de un marco conceptual que permita comprender: a) los perjuicios que el crecimiento de la agricultura puede causar a la biodiversidad; y b) el papel de los instrumentos de política que promueven el crecimiento de la agricultura como causa de los perjuicios a la biodiversidad.
La sección 3 delinea las bases orientadas a diseñar una metodología para el diseño y la evaluación de instrumentos de política agropecuaria que faciliten: a) identificar y visibilizar los perjuicios reales o potenciales que un instrumento puede causar a la biodiversidad; b) valorizar los perjuicios identificados para facilitar su incorporación en las estimaciones de costos y beneficios que fundamentan la adopción de los incentivos; y c) definir la regulación que se requiere introducir en el diseño o implementación del instrumento para hacer compatibles sus objetivos de crecimiento y mejores ingresos con los de conservación y uso sostenible de la biodiversidad.
La sección 4 propone, a partir de las bases anteriormente expuestas, los elementos de una ruta metodológica que conduzca de manera objetiva y transparente a considerar los posibles impactos sobre la biodiversidad en el diseño e implementación de los instrumentos de política agropecuaria. Esta metodología facilitará definir un plan de acción compresivo para avanzar en la reforma, el ajuste o la eliminación de los instrumentos que pueden estar propiciando perjuicios a la biodiversidad.
Finalmente, se presentan algunas conclusiones generales a partir de la discusión propuesta.
1. Contexto internacional: pocos avances en los compromisos para eliminar o reformar los incentivos agropecuarios perjudiciales para la biodiversidad
En la implementación del artículo 11 sobre incentivos del CDB, el Plan Estratégico de Biodiversidad 2011-2020 incluyó la conocida meta 3 de Aichi, que dispone que para 2020 se habrán eliminado o reformado los incentivos perjudiciales para la biodiversidad. Este plan considera los instrumentos de política como una “causa subyacente” de pérdida de biodiversidad (CDB, 2010c, pp. 9-10).
Según los más recientes documentos oficiales del CDB, el progreso de los países en relación con esta meta es muy pobre (CDB, 2018, p. 5). Ante esta evidencia, la próxima COP 15, a celebrarse a finales de 2022, considerará un nuevo “Marco Global para la Biodiversidad Posterior al 2020”, en cuyo proyecto se ha reformulado el objetivo de incentivos perjudiciales en una nueva meta 18 que propone: “Redirigir, readaptar, reformar o eliminar los incentivos perjudiciales para la biodiversidad, […] incluidos todos los subsidios más perjudiciales, y garantizar que los incentivos […] sean positivos o neutrales para la biodiversidad” (CDB, 2021, p. 12).
En Colombia se han hecho algunos avances en la dirección de la reforma, pero aún no se ha adoptado un plan de acción propiamente dicho, dirigido a evaluar el posible impacto de los instrumentos de política agropecuarios vigentes sobre la biodiversidad, así como tampoco a introducir reformas o ajustes en el diseño e implementación de esos instrumentos o, si fuera el caso, a decidir la eliminación,de aquellos que resulten perjudiciales para la biodiversidad.
Vale la pena destacar que en 2013 la EEI realizó la primera aproximación a una caracterización de motores de pérdida por expansión de la agricultura en Colombia (EEI, 2013). Luego, en 2015, el PNUD, con su Iniciativa para la Financiación de la Biodiversidad (Biofin, 2016), apoyó la realización de un estudio sobre el impacto de diferentes políticas, el cual se focalizó principalmente en la “identificación de motores y tendencias negativas que aumentan el riesgo de pérdida de biodiversidad” (p. 12). Más recientemente, en este mismo contexto, bajo la ejecución de Rimisp, se realizó un Estudio para evaluar los efectos de los instrumentos del sector agropecuario en la biodiversidad en Colombia, el cual propone, entre otras cosas, unas recomendaciones generales “para el diseño de los instrumentos de política agropecuaria, considerando su probable impacto perjudicial sobre la biodiversidad” (Penagos et al., 2021, p. 37-41).
Además existen varias iniciativas y programas, especialmente referidos al monitoreo de la deforestación en Colombia, y otros documentos de política del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Departamento Nacional de Planeación (DNP), por ejemplo, que suministran insumos valiosos para avanzar hacia este objetivo (DNP, 2020; Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2021; Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012 y 2017; entre otros).
Es necesario encaminarse hacia la adopción de un plan de acción compresivo y riguroso, no solo con el fin de cumplir los compromisos internacionales del CDB, sino y sobre todo con el propósito de viabilizar e impulsar modelos de economía verde y de agricultura regenerativa que se fundan en la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad.
2. Marco conceptual: posibles perjuicios causados por la agricultura y los instrumentos de política a la biodiversidad
2.1. El ámbito de los perjuicios a la biodiversidad
Los perjuicios a la biodiversidad resultantes de la expansión o el crecimiento de la agricultura pueden ocurrir en cualquiera de los componentes o niveles en los que sea posible clasificar la biodiversidad. Esta se refiere a la variabilidad de organismos vivos, e incluye ecosistemas, poblaciones, especies, organismos y los recursos genéticos de valor o utilidad real o potencial para la humanidad.
En términos simples, por diversidad biológica se entiende “la variabilidad existente entre organismos vivos, a nivel genético, de especies, o de ecosistemas” (CDB, 2008, p. 10; FAO, 2019a, p. 3). Con algo más de detalle: “Por recursos biológicos se entienden los recursos genéticos, los organismos o partes de ellos, las poblaciones, o cualquier otro tipo del componente biótico de los ecosistemas de valor o utilidad real o potencial para la humanidad” (Naciones Unidas, 1992, artículo 2.o). La biodiversidad agrícola en particular
incluye las plantas cultivadas y los animales domesticados en sistemas agrícolas, ganaderos, forestales y de acuicultura, las especies forestales y acuáticas obtenidas, los parientes silvestres de especies domesticadas, otras especies silvestres recolectadas para la obtención de alimentos y otros productos, y lo que se conoce como “biodiversidad asociada”, esto es, la amplia gama de organismos que viven en los sistemas de producción alimentarios y agrícolas, y alrededor de ellos, manteniéndolos y contribuyendo a la producción de los mismos. (FAO, 2019a, p. 3)
A pesar de este amplio ámbito que cubre la biodiversidad, y por lo tanto los fenómenos de pérdida o deterioro que la pueden afectar, generalmente la pérdida de biodiversidad se identifica con la deforestación de áreas de bosque natural que se abren para expandir los sistemas de producción agropecuaria. De hecho, eso se ha conceptualizado como el motor de pérdida relacionado con el cambio de uso del suelo.
De esta manera, se dejan de lado varios fenómenos críticos de pérdida o deterioro como: la identificación de los diversos ecosistemas que pueden ser parte de los bosques deforestados; la deforestación en áreas ya abiertas a la agricultura, entendidas como parte de la frontera agrícola, donde es posible que se afecten ecosistemas únicos o muy valiosos, tanto por los recursos biológicos que mantienen como por los servicios ambientales que proveen a la agricultura; la pérdida de poblaciones o especies particulares, dentro o fuera de la frontera agrícola; y, la más grave para la agricultura misma, por cuanto afecta de manera directa su capacidad de resiliencia o de recuperación, que es la pérdida de variabilidad genética o erosión genética.
La erosión genética es literalmente la pérdida de material genético de las especies que son aprovechadas por los sistemas de producción agropecuaria. Se expresa en la uniformidad de las variedades o razas utilizadas en los sistemas agropecuarios altamente productivos que privilegian aisladamente los rendimientos sobre otros rasgos de adaptabilidad y resiliencia frente a cambios ambientales y biológicos, o de contenido nutricional, por ejemplo; también se manifiesta en la consecuente pérdida de materiales y variedades o razas locales, endémicos o rústicos, ricos en material genético, con rasgos responsables por pérdida de área de cultivo.
2.2. El posible impacto negativo de la agricultura sobre la biodiversidad
La agricultura tiene una relación esencial y compleja con la biodiversidad: depende de la biodiversidad que provee los recursos que aprovecha y también contribuye a esta mediante el permanente desarrollo de nuevos materiales de cultivo y razas animales. Pero, a la vez, se identifica como el mayor motor de pérdida de biodiversidad actualmente. “La biodiversidad agrícola es el resultado tanto de una selección humana como de la naturaleza” (CDB, 2008, p. 12).
No siempre es claro para los hacedores de política que el aprovechamiento de los recursos biológicos y genéticos es la base sine qua non de la agricultura. Esta aprovecha el producto natural de los recursos biológicos y estimula su mayor productividad a través de innovaciones tecnológicas. Pero, paradójicamente, según sea su modelo de crecimiento, puede generar perjuicios o pérdidas de la biodiversidad, frente a lo cual los instrumentos de política logran evitar o modular estos efectos indeseados. “El mayor impulsor de la pérdida de la biodiversidad terrestre en los últimos 50 años ha sido la conversión de […] paisajes naturales y seminaturales a la agricultura” (CDB, 2008, p. 18).
Para comprender el probable impacto de la agricultura y sus instrumentos de política, es indispensable tener en cuenta que el crecimiento de la agricultura ocurre a través de dos grandes modalidades: a) la extensión de los sistemas productivos hacia nuevas tierras; y b) el incremento de los rendimientos con base en el cambio o la intensificación tecnológica, en las mismas tierras ya aprovechadas. En cualquiera de estos dos casos se pueden presentar perjuicios a la biodiversidad (Penagos et al., 2021, pp. 11-12).
El primer caso consiste en el aumento de la producción con base en la expansión de las áreas de producción a nuevas tierras, lo que causa la deforestación de zonas boscosas. Su impacto negativo sobre la biodiversidad es conocido también como motor de cambio de uso del suelo que causa deforestación, con la consecuente pérdida de hábitats naturales, ecosistemas poblaciones, etc.
El segundo caso se refiere al aumento de la producción con base en el incremento de los rendimientos y la productividad en áreas ya incorporadas. El impacto negativo se asocia al motor de contaminación (TEEB, 2018, p. 27). Sin embargo, el impacto negativo sobre la biodiversidad, que no siempre es analizado cuidadosamente, se relaciona con la pérdida de diversidad genética (variedades, razas, y otros materiales de reproducción) y también con la pérdida de biodiversidad asociada a los sistemas de producción (polinizadores, microbiota del suelo, etc.) causadas por la intensificación tecnológica.
La intensificación tecnológica está basada en sistemas de producción cada vez más uniformes genéticamente y que son altamente dependientes de insumos externos artificiales (CDB, 2008, p. 17). Se basa en el uso de materiales reproductivos seleccionados por altos rendimientos, pero desecha muchos otros materiales, variedades y razas locales o tradicionales responsables de otros rasgos genéticos valiosos, como por ejemplo su “rusticidad” o resiliencia frente a cambios en las condiciones ambientales y ataques de enfermedades (FAO, 2019b, p. 23).
Dado que hoy en día se han agotado en el mundo las tierras utilizables, y que la producción agrícola, de alimentos y de materias primas es cada vez más el resultado de innovaciones tecnológicas, especialmente las biológicas, es indispensable analizar no solo la relación agricultura-deforestación, sino también la relación agricultura - erosión genética para entender cabalmente la dinámica de los procesos de perjuicios a la biodiversidad. “La expansión de los sistemas de cultivo aumentó la producción agrícola solo de un 29 %, mientras que los incrementos de rendimientos de la tierra existentes ascendieron a 71 %” (CDB, 2008, p. 24). En Colombia,
la deforestación en 2014 se concentró principalmente en las regiones de la Amazonia con 45 %, la andina con 24 %, el Caribe con 17,5 % y la pacífica con 13,5 % […] Los patrones de deforestación están asociados de manera directa a la minería, el incremento de la frontera agropecuaria, los incendios forestales, los agrocultivos, los cultivos ilícitos, la infraestructura y el crecimiento poblacional. La ganadería extensiva representa casi el 60 % de la deforestación en el país. (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2017, p. 36)
Aun cuando no se han llevado a cabo estudios sistemáticos acerca de la uniformización genética en la agricultura colombiana, existen indicios de que, especialmente en las áreas de agricultura moderna, la dependencia de unas pocas variedades e híbridos de alto rendimiento es muy alta, así como el fenómeno correlativo de reducción del área cultivada con variedades locales tradicionales (Torres y Reyes, 1997). En cuanto al maíz, por ejemplo, el 93 % de la siembra de este cultivo corresponde a híbridos y solo un 7 % a variedades. Afortunadamente también cuenta con importantes bancos de germoplasma ex situ que son una importante garantía de conservación de material genético (CIMMYT y CIAT, 2019, p. 51).
2.3. El papel de los instrumentos de política agropecuaria en la pérdida de biodiversidad
Los instrumentos de política son un concepto amplio que comprende “cualquier acción del Gobierno que confiere una ventaja a los consumidores o productores con el fin de complementar sus ingresos o reducir sus costos” (CBD, 2010b, p. 4). Los instrumentos incluyen, entre otros, subsidios a determinados insumos, garantías de precios, tarifas arancelarias, financiamiento preferencial, exenciones tributarias, transferencias monetarias, asignación de derechos de propiedad de la tierra y servicios ambientales (CDB, 2011, p. 10).
En todo caso, es importante tener en cuenta que el papel de los instrumentos de política agropecuaria sobre la biodiversidad —si bien definitivo, puesto que incentivan y pueden regular el crecimiento de la agricultura— es indirecto y, en este sentido, es una causa subyacente, pues los perjuicios reales solo resultan como consecuencia directa de la expansión de aquellos sistemas de producción que se benefician de esos incentivos. Se comprende entonces que ese papel también está mediado por la eficacia del incentivo en la promoción de los sistemas.
Por esta razón, no es siempre fácil distinguir el impacto específico atribuible a esos instrumentos sobre los resultados de producción y, por lo tanto, sobre la biodiversidad, ya que múltiples factores de mercado y de requisitos técnicos tienen también un papel en el desempeño productivo, pero esto no evita reconocer que su incidencia es decisiva. Es decir, que el papel de los instrumentos de política es crucial para hacer viables económica y socialmente en el mercado ciertos productos, así como los sistemas o tecnologías con que son producidos. Hasta el momento son preferentemente los sistemas convencionales de altos rendimientos, tipo revolución verde, los que más han gozado del apoyo de los instrumentos de la política pública.
Analíticamente, los perjuicios causados a la biodiversidad por instrumentos de política agropecuaria pueden entenderse como una externalidad negativa, es decir, como un impacto negativo no previsto, o no intencional, que resulta de la aplicación de los incentivos dirigidos a estimular el incremento de la producción, los alimentos y las materias primas, y a mejorar el ingreso y el bienestar de la población rural (CDB, 2010c, p. 2; Rode et al., 2012, p. 4).
La externalidad negativa, de acuerdo con su definición original, resulta de la acción de una empresa o una persona que causa un perjuicio sobre otra persona, sobre otra empresa o sobre la comunidad, por el cual el causante no considera ningún pago, de modo que el perjuicio tiene que ser asumido por la persona afectada, o por la comunidad o sociedad en general (Stiglitz, 2000, p. 248).
En el caso de la biodiversidad, la externalidad negativa se presenta cuando, debido a la expansión de un sistema de producción agropecuario, vegetal, animal o forestal, o a las practicas tecnológicas de este, se genera alguna pérdida o deterioro de la biodiversidad, cuyos perjuicios y costos no son debidamente reconocidos ni valorados; y tampoco son tomadas acciones correctivas para mitigar los daños o para evitar su aparecimiento (Penagos et al., 2021, pp. 12-13).
En términos generales, la eliminación de este tipo de externalidad negativa se debe hacer mediante la “internalización” de los costos ocasionados a terceros, y a la sociedad en general, lo que significa que la empresa causante de los perjuicios asuma las acciones y los costos necesarios para prevenir ese impacto negativo, así como la remediación o eliminación de los daños que haya podido ocasionar. La internalización busca alterar o modular los incentivos con el fin de que los beneficios que se buscan consideren los costos privados y sociales de los posibles perjuicios que generalmente el mercado no reconoce.
En algunos casos, la internalización de los costos generados por las externalidades negativas puede lograrse mediante acuerdos entre los interesados, vecinos y comunidades circundantes, en el ámbito privado. Esto es posible cuando se logra identificar los costos ocasionados y las acciones necesarias para remediarlos, sin mayor intervención del Estado, como no sea para garantizar el cumplimiento de lo acordado (Coase, 1960).
Pero en muchos otros casos, como es justamente el de los perjuicios a la biodiversidad, la internalización de los costos va más allá de las condiciones del mercado y requiere de la intervención pública. La externalidad negativa resulta de fallas del mercado, que no es capaz de reconocer el verdadero valor de la biodiversidad y, por lo tanto, la corrección no se puede lograr meramente en el ámbito privado, ya que el mercado no ofrece incentivos económicos suficientes para que los particulares puedan asumir tales costos. “Aunque el beneficio social sería grande, la empresa no tiene ningún incentivo para gastar el dinero” (Stiglitz, 2000, p. 248).
La biodiversidad, como otros servicios ambientales, se comporta como un bien público, el cual, a pesar de ser reconocidamente necesario para la sociedad y la economía, debe ser suministrado por el Estado. Lo anterior, en la medida en que todos tienen acceso sin restricción a los componentes de la biodiversidad, pero el mercado no reconoce adecuadamente el valor de su existencia, protección y suministro y, por lo tanto, no crea incentivos para la inversión privada (Stiglitz, 2000, p. 255).
El mercado, los sistemas productivos y, en este caso también, las instituciones y las políticas públicas responsables de promover el crecimiento de la agricultura asumen en la práctica que la biodiversidad y sus componentes son recursos de libre acceso, que se pueden consumir sin ningún costo o consecuencia, a pesar de que paradójicamente su deterioro o pérdida reduce las posibilidades mismas de desarrollo y resiliencia de las actividades agropecuarias:
La agricultura sostenible requiere el desarrollo de un modelo tecnológico que garantice el crecimiento de la producción agropecuaria presente y que al mismo tiempo permita el regeneramiento de la productividad natural de los ecosistemas, necesaria para desarrollar la agricultura de las generaciones futuras. (Torres, 1998, p. 134)
Se requiere la intervención del Estado para que el diseño de los instrumentos haga compatibles los objetivos de crecimiento de la producción, y del bienestar social, con los de conservación y uso sostenible de la biodiversidad (Delacámara, 2008, p. 12). Los instrumentos pueden entonces modificarse o diseñarse para promover selectivamente determinados sistemas de producción que eviten los sesgos que perjudican la biodiversidad, o incluso que estimulen esquemas de conservación y uso sostenible, dentro de enfoques de economía verde, agricultura regenerativa, etc. (World Economic Forum, 2020; WWF, 2016, p. 32).
3. Bases para un desarrollo metodológico que permita incorporar la biodiversidad en la definición de instrumentos de política agropecuaria
En el campo de la formulación de políticas y de diseño de los instrumentos correspondientes, el objetivo de reformar o eliminar los incentivos, o cualquier apoyo para el fomento de la producción agropecuaria, que puedan resultar perjudiciales para la biodiversidad tiene como requisito fundamental el reconocimiento del valor de la biodiversidad; así mismo, la identificación y valoración de los perjuicios reales o potenciales.
Existe una falla de mercado que consiste en no reconocer el valor de la biodiversidad, lo cual impide que los productores agropecuarios consideren o “internalicen” los costos asociados a su uso y consumo. Pero esa falla de mercado se refleja también en las instituciones públicas responsables de formular políticas y, cuando se adoptan incentivos para la producción sin tener en cuenta su posible impacto sobre la biodiversidad, se puede favorecer, a la manera de externalidades negativas, el aparecimiento de perjuicios causados por los sistemas de producción beneficiarios del incentivo.
Es posible afirmar que en gran medida los incentivos, y en general los instrumentos de apoyo, han venido favoreciendo y haciendo más competitivos los sistemas de producción convencionales de la agricultura comercial, intensivos en el uso de materiales de reproducción de alto rendimiento y de insumos artificiales altamente contaminantes. Así pues, la prevención o corrección de los perjuicios debe hacerse en función de políticas orientadas a hacer más rentables y competitivos los sistemas de producción sostenibles y de agricultura de recuperación.
La incorporación del análisis de los costos y beneficios relacionados con la biodiversidad requiere de una metodología que, de forma rigurosa, transparente y objetiva: a) identifique los perjuicios reales o potenciales causados a la biodiversidad en sus diferentes niveles; b) valore los perjuicios identificados, no solo con base en las condiciones del mercado, sino en relación con el bienestar general; c) defina las medidas de conservación y uso sostenible que regulen el acceso a los beneficios de los instrumentos de política.
a) Identificación y visibilización de los perjuicios reales o potenciales a la biodiversidad relacionados con el incentivo analizado
Para poder evaluar el impacto de los sistemas agropecuarios y, por lo tanto, el de los incentivos que fomentan estos sistemas, se requiere primero entender en qué consisten los perjuicios o los cambios observados o previsibles en los diferentes niveles o componentes de la biodiversidad (TEEB, 2010, p. 13).
Se debe avanzar en un análisis cualitativo y cuantitativo que ilustre claramente el impacto negativo sobre la biodiversidad relacionado con el incentivo estudiado. Por una parte, el análisis cualitativo se refiere a los cambios, pérdidas o deterioro observados en los niveles de biodiversidad: ecosistemas, especies y material genético, y al impacto social de estos cambios (TEEB, 2009, p. 2). Por otra parte, el análisis cuantitativo remite a la medición de la magnitud física de esos fenómenos (TEEB, 2009, p. 5).
De esta manera, es posible entender qué características o prácticas específicas del sistema de producción son las causas de los perjuicios que, por lo tanto, deben ser desincentivadas o suprimidas.
b) Valoración de los perjuicios identificados, no solo con base en las condiciones del mercado, sino en relación con los usos potenciales y el beneficio social
Una vez identificados los perjuicios, estos deben ser valorados económicamente, de manera que puedan ser integrados a los análisis costo-beneficio en los que generalmente se apoya la definición de incentivos o apoyos a la producción. Cuando se considera el valor de la biodiversidad y, por lo tanto, el costo ocasionado por los perjuicios, es posible que los costos superen los beneficios estimados inicialmente.
No obstante, en el proceso de valorización económica se debe proceder con cautela dado que, como se ha mencionado, muchos de los productos y servicios de la biodiversidad no son objeto de transacciones en el mercado y se consumen como bienes públicos. Incluso, cuando se les asigna algún precio, este tiende a ser subvaluado por las condiciones de corto plazo, ya que los usos potenciales y beneficios sociales previsibles en el largo plazo no se reconocen (CDB, 2007). Debe ser claro en todo caso que “la valorización monetaria es limitada y que depender solamente de esta, podría se discutible e incorrecto” (TEEB, 2009, p. 15).
Existen herramientas que permiten generar información útil sobre el valor de los recursos o servicios ecosistémicos que no tienen precio en el mercado. Aun con esta advertencia sobre sus alcances, los procesos de valoración de la biodiversidad son útiles como complemento de un análisis amplio en el que no son el único referente para la toma de decisiones (Delacámara, 2008, p. 9).
c) Determinación de las medidas necesarias para regular o modular el acceso a los incentivos o ayudas, a fin de evitar los perjuicios a la biodiversidad
Una vez identificados los perjuicios y analizados sus costos privados y sociales, es preciso definir aquellas medidas regulatorias que deben condicionar el acceso al incentivo o instrumento de ayuda para evitar las prácticas productivas que son la causa de los perjuicios a la biodiversidad (TEEB, 2010, p. 13). Estas medidas pueden conducir a la reforma o incluso a la eliminación de los incentivos analizados.
Tales medidas son necesariamente diferenciadas a nivel regional y territorial; el impacto de la deforestación, por ejemplo, varía dependiendo de la biorregión o de los ecosistemas afectados, así se relacionen con el mismo cultivo o sistema ganadero. También es claro que el impacto de la deforestación se da tanto dentro como en la ampliación de la frontera agropecuaria. Igualmente, la erosión genética que se produce por la excesiva uniformización y homogeneización presenta diferencias en el ámbito regional.
Cuando el impacto negativo no puede ser previsto con confianza ni hay claridad sobre la efectividad de las medidas de prevención, de mitigación o de recuperación, es necesario aplicar el principio de precaución. Sobre esta base es posible establecer mapas de riesgo, incluso a nivel territorial, que induzcan la adopción de medidas especiales de prevención (TEEB, 2009, p. 26).
4. Elementos de una hoja de ruta para la reforma de los instrumentos de política agropecuaria perjudiciales para la biodiversidad
Teniendo como base las recomendaciones del estudio ya mencionado del PNUD y Rimisp (Penagos et al., 2021), el cual, además de la conceptualización de los perjuicios sobre la biodiversidad, también avanzó en el análisis de los patrones de expansión de sistemas agropecuarios específicos y la deforestación en algunas biorregiones, se mencionan a continuación algunos lineamientos que pueden contribuir a diseñar e implementar una hoja de ruta para la reforma o eliminación de instrumentos de política agropecuarios orientados a evitar impactos perjudiciales sobre la biodiversidad:
1) Identificación y visibilización de los perjuicios reales o potenciales a la biodiversidad relacionados con los incentivos agropecuarios
a) Perjuicios causados por la deforestación. Análisis cualitativo de los cambios observados o previsibles en los ecosistemas y poblaciones afectadas por los procesos de deforestación, resultantes de la expansión de sistemas de producción agropecuarios. Este análisis debe tener en cuenta las diferencias que se presentan en los ámbitos territorial y regional, tanto dentro de la frontera agropecuaria como en sus áreas de ampliación. Análisis cuantitativo de la dimensión de los cambios analizados.
b) Perjuicios causados por la intensificación tecnológica de los sistemas de producción. Análisis cualitativo de los cambios observados principalmente en la variabilidad genética y en las poblaciones de la biodiversidad asociada a los sistemas de producción, como consecuencia de la uniformización genética de variedades y razas, así como del impacto del uso de los insumos o emisiones contaminantes. Análisis cuantitativo de la dimensión de los cambios analizados.
c) Identificación de los instrumentos de política que fomentan los sistemas de producción que causan perjuicios a la biodiversidad. Identificación y análisis del papel de los instrumentos de política en los perjuicios causados por los sistemas cuyo crecimiento o mejora buscan fomentar. Los instrumentos se refieren a cualquier tipo de incentivo o ayuda que favorezca la rentabilidad y el crecimiento de los sistemas de producción.
d) Elaboración de mapas de riesgo. Se trata de los diferentes sistemas de producción con base en la probabilidad de aparecimiento de los perjuicios identificados y analizados.
2) Valoración económica de los perjuicios a la biodiversidad identificados, teniendo en cuenta no solo las condiciones del mercado, sino también el beneficio social
a) Valoración económica de los perjuicios identificados, teniendo en cuenta información de las transacciones de mercado que puedan ocurrir con los recursos de la biodiversidad afectados negativamente, así como los costos de recuperación o restauración de los recursos, poblaciones o ecosistemas afectados.
b) Valoración de los usos potenciales y de los beneficios sociales que puedan ser identificados a partir de información distinta de los precios de mercado, pero que sean reconocidos por expertos, agentes y comunidades interesadas.
3) Definir las medidas o regulaciones de acceso a los beneficios de los incentivos que permitan reformar, ajustar o eliminar los incentivos
a) Evaluar los niveles de intervención sobre los bosques y ecosistemas que son permisibles en cada región, sin afectar la resiliencia y las condiciones de recuperación que posibilitan su conservación y uso sostenible. Deben contemplarse aquí medidas correctivas como la restauración.
b) Definir prácticas, técnicas y/o medidas (buenas prácticas) aplicables a los sistemas de producción, con el fin de evitar la excesiva uniformización genética que causa erosión del pool genético, que es la fuente de los procesos de mejoramiento, y que, en consecuencia, incrementa la vulnerabilidad de esos sistemas de producción y su capacidad de adaptación a cambios ambientales y biológicos principalmente.
c) Hacer una revisión y un análisis documental del marco jurídico y reglamentario que orienta la creación, la operación y las condiciones de acceso de los agricultores a cada instrumento o estímulo.
d) Traducir los resultados de esas evaluaciones en medidas y regulaciones de fuerza legal y administrativa que condicionen el acceso a los beneficios de los incentivos e instrumentos de política. Esto con el fin de impedir la pérdida o deterioro, para garantizar el uso sostenible de los recursos aprovechables e, incluso, para estimular la recuperación o restauración cuando ello sea posible.
4) Organizar un sistema de gobierno que facilite la administración de los instrumentos de política y su impacto sobre la biodiversidad
a) El sistema debe integrar a las autoridades responsables por la adopción y regulación de los instrumentos de política, las responsables por la protección y el uso sostenible de la biodiversidad, los interesados entre los productores y las comunidades relacionadas con los sistemas de producción en las áreas o territorios intervenidos.
b) Se debe actuar con criterios de participación, transparencia, eficiencia y costo-beneficio en la operación de los instrumentos.
5) Implementar un sistema adecuado de monitoreo y ajuste de la operación de los instrumentos reformados o diseñados
5.1. Desarrollo de una batería de indicadores que permitan observar y analizar la eficiencia del gasto de los instrumentos de política en relación con los objetivos de producción y bienestar agropecuarios originalmente buscados.
5.2. Desarrollo de una batería de indicadores que permitan observar y analizar el impacto del uso de incentivos en posibles perjuicios reales o potenciales sobre la biodiversidad.
5.3 Preparación de informes regulares sobre el desempeño, la eficiencia y el impacto del instrumento, en relación con los objetivos de crecimiento y la mejora de las condiciones de vida y conservación, y el uso de la biodiversidad.
5.4. Realización de estudios de caso que permitan generar información de referencia confiable sobre cómo actúan los instrumentos de política en sistemas seleccionados.
5.5. Preparación de propuestas de reforma o ajuste para resolver de forma pertinente los impactos perjudiciales identificados y analizados
Conclusiones
A pesar de que cada vez existe mayor conciencia de la importancia de la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad como parte de los modelos de agricultura regenerativa, no hay suficiente claridad acerca de los diversos perjuicios que pueden ser causados por el crecimiento de la agricultura sobre los distintos niveles de la biodiversidad, como ecosistemas, especies y genes.
La mayor parte de las veces se señala que la deforestación para la ampliación de las áreas de agricultura es la principal causa de pérdida de biodiversidad, pero no se analiza el impacto de la deforestación sobre los distintos niveles de la biodiversidad como los ecosistemas, las poblaciones, etc.
La pérdida de variabilidad genética, como consecuencia de la uniformización característica de los sistemas de intensificación, es particularmente grave para la agricultura, tanto en el corto como en el largo plazo, pues limita la posibilidad de mejoramiento y reduce la resiliencia y la capacidad de adaptación frente a los cambios climáticos, ambientales y biológicos. Teniendo en cuenta que la producción agropecuaria crece más como resultado de las innovaciones tecnológicas que por el incremento de nuevas áreas, es necesario destacar este tipo de impacto.
El análisis de los impactos de la agricultura sobre la biodiversidad debe hacerse en los ámbitos territorial y regional. La relación entre los procesos de deforestación y los sistemas de producción causantes puede presentar impactos cualitativa y cuantitativamente diferentes según sean los ecosistemas, las poblaciones y las especies afectadas.
No hay suficiente claridad sobre el papel de los instrumentos de política, pues son una causa subyacente o indirecta de los perjuicios, que solo se concreta en la medida en que sean aplicados por los sistemas de producción objeto de apoyo.
El concepto de incentivo o de instrumento de política debe ser entendido de manera amplia, de modo que incluya cualquier tipo de apoyo dirigido a mejorar la rentabilidad y la competitividad en condiciones del mercado. Estos pueden contemplar incentivos tradicionales, transferencias monetarias, precios de sustentación, subsidios financieros, subsidios de propiedad, condiciones de acceso al mercado, tarifas de comercio internacional o derechos de propiedad de los recursos naturales, especialmente la tierra y el agua.
La metodología de revisión, evaluación y diseño de los instrumentos de política debe tener como objeto la identificación y visibilización, de manera objetiva y transparente, de los perjuicios reales o potenciales sobre la biodiversidad. Es necesario que esta metodología integre análisis de tipo cualitativo y cuantitativo, de forma que se recojan los intereses de todos los agentes y comunidades afectadas.
Las aproximaciones a la valoración económica, a pesar de las limitaciones que puedan enfrentar, son útiles como complemento a los análisis cualitativo y cuantitativo. Es claro que se tiende a subvaluar o considerar como de libre acceso los bienes y servicios de la biodiversidad, lo cual favorece los procesos de pérdida, deterioro y extinción. Existen metodologías que, cuando no existen precios de mercado, permiten calcular valores monetarios con base en otro tipo de información de fuentes diferentes a las de los mercados.
La reforma o el ajuste de los instrumentos pueden considerar la regulación de acceso a los incentivos e, incluso, cuando se justifique, la eliminación de los instrumentos.
Es urgente que Colombia adopte un plan de acción para la reforma, el ajuste o la eliminación de los instrumentos de política agropecuaria, a fin de prevenir o corregir posibles perjuicios a la biodiversidad, no solo por la necesidad de cumplir con compromisos internacionales, sino, y sobre todo, como una manera de ir avanzando en estrategias de agricultura sostenible y de regeneración, de manera que los objetivos de crecimiento y bienestar sean compatibles con los de conservación y uso sostenible de la biodiversidad.