Orden en tensión en Caquetá, Colombia: sentidos del ordenamiento territorial y la participación comunitaria en la implementación de la Zonificación Ambiental Participativa (ZAP)*

Karla Díaz Parra**

Asociación Ambiente y Sociedad (Colombia)

David Cruz***

Investigador independiente (Colombia)

Naturaleza y Sociedad. Desafíos Medioambientales • número 7 • septiembre-diciembre 2023 • pp.

https://doi.org/10.53010/nys7.06

Recibido: 28 de mayo de 2023 | Aceptado: 20 de noviembre de 2023

Resumen. La Zonificación Ambiental Participativa (ZAP) es un instrumento de planificación y ordenamiento territorial creado por el acuerdo final de paz pactado entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, que busca cerrar y estabilizar la frontera agrícola en el país. Su implementación es priorizada en cuatro municipios del Caquetá, debido a la solicitud de organizaciones sociales y gracias al financiamiento obtenido del Fondo Colombia Sostenible, administrado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En este artículo analizamos las tensiones que existen entre los sentidos asociados al ordenamiento territorial y a la participación en el contexto de la implementación de la ZAP en el departamento del Caquetá. Realizamos un análisis de los sentidos identificados a través de la revisión documental de acuerdos y políticas relacionadas con el proyecto y las ZAP, así como un ejercicio de contraste a partir de la inmersión en espacios de diálogo sobre el proyecto. Como hipótesis sostenemos que, mientras las instituciones estatales, los financiadores y los implementadores mantienen un enfoque de conservación sin resolver el tema de la tierra, las comunidades locales hacen énfasis en la ZAP como una herramienta de la reforma rural integral.

Palabras clave: Amazonía, BID, ordenamiento territorial, participación, zonificación ambiental

Order in Tension in Caquetá, Colombia: Meanings of Land Use Planning and Community Participation in the Implementation of Participatory Environmental Zoning (ZAP)

Abstract. Participatory Environmental Zoning (ZAP, for its initials in Spanish) is a land-use planning and management tool created by the final peace agreement between the Government of Colombia and the Revolutionary Armed Forces of Colombia‒People’s Army (FARC), which seeks to close and stabilize the country’s agricultural frontier. Its implementation is prioritized in four municipalities of Caquetá due to the request of social organizations and thanks to financing obtained from the Sustainable Colombia Fund, administered by the Inter-American Development Bank (IDB). In this article, we examine the existing tensions between the meanings associated with territorial planning and participation in the context of the implementation of ZAP in the department of Caquetá. We analyzed the meanings identified through a documentary review of agreements and policies related to the project and ZAP, as well as a contrasting exercise based on the immersion in spaces of dialogue about the project. We hypothesize that while state institutions, funders, and implementers maintain a conservation approach without resolving the land issue, local communities emphasize ZAP as a tool for comprehensive rural reform.

Keywords: Amazonia, environmental zoning, Inter-American Development Bank (IDB), land-use planning, participation

Ordem em tensão em Caquetá, Colômbia: significados do ordenamento territorial e da participação comunitária na implementação do zoneamento ambiental participativo

Resumo. O zoneamento ambiental participativo (ZAP) é um instrumento de planejamento e ordenamento territorial criado pelo acordo final de paz entre o governo da Colômbia e as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia-Exército do Povo, que busca fechar e estabilizar a fronteira agrícola no país. Sua implementação é priorizada em quatro municípios de Caquetá, devido à solicitação de organizações sociais e ao financiamento obtido do Fondo Colombia Sostenible, administrado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento. Neste artigo, analisamos as tensões que existem entre os significados associados ao ordenamento territorial e à participação no contexto da implementação do ZAP em Caquetá. Realizamos uma análise dos significados identificados por meio de uma revisão documental de acordos e políticas relacionados ao projeto e aos ZAPs, bem como um exercício de contraste baseado na imersão em espaços de diálogo sobre o projeto. Como hipótese, argumentamos que, enquanto as instituições estatais, os financiadores e os implementadores mantêm uma abordagem de conservação sem resolver a questão da terra, as comunidades locais enfatizam o ZAP como ferramenta para uma reforma rural integral.

Palavras-chave: Amazônia, Banco Interamericano de Desenvolvimento, ordenamento territorial, participação, zoneamento ambiental

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Introducción

La Zonificación Ambiental Participativa (ZAP) es una herramienta creada en Colombia por el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado en el 2016 (en adelante, Acuerdo Final de Paz), que busca el cierre de la frontera agrícola, la protección de las zonas de reserva y la generación de alternativas equilibradas entre el ambiente, el bienestar y el buen vivir de la población que colinda con ellas o las ocupa.

Para las organizaciones campesinas de Caquetá y del sur del Meta, esta herramienta permitiría resolver la situación de comunidades campesinas que habitan en la Zona de Reserva Forestal (ZRF) y a quienes no se les reconoce su ocupación. Así fue acordado en el Paro Nacional del 2021, cuando delegados de organizaciones de los municipios de Cartagena del Chairá, Solano, La Montañita y Puerto Rico, del departamento del Caquetá, pidieron al Gobierno nacional implementar de forma prioritaria la ZAP en estos municipios. El resultado de este acuerdo se encuentra consignado entre lo que se denominó “los Acuerdos de Altamira”.

Como resultado, surge el proyecto de Cooperación Técnica No Reembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) titulado “Zonificación Ambiental Participativa para el ordenamiento ambiental y la gobernanza territorial”, que hace parte del Fondo Colombia Sostenible (FCS)1. En este punto se engancha la participación de la banca multilateral de desarrollo, la cual ha tenido un papel importante en la implementación del Acuerdo Final de Paz2.

El surgimiento de este proyecto de cooperación no reembolsable entre el BID/FCS y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) despertó alertas en las organizaciones campesinas que participaron en el paro de Altamira, principalmente por los enfoques y sentidos que exponía el documento de cooperación: su objetivo central era frenar la deforestación, sin mencionar el objetivo de cierre y estabilización de la frontera agrícola, ni que esto se enmarca en la implementación del punto 1 de la Reforma Rural Integral. Esta ausencia representaba un cambio en el sentido mismo de la ZAP, motivo por el cual se inició un proceso de investigación sobre las implicaciones de esta cooperación en las expectativas de las organizaciones que firmaron los Acuerdos de Altamira.

Tras estas diferencias, emergieron tensiones causadas por las diferentes maneras de concebir el ambiente y, por extensión, las distintas formas de abordar la implementación de soluciones para los efectos del cambio climático, para frenar la deforestación y para otras dinámicas que hacen parte de las crisis socioecológicas que vivimos hoy. Siguiendo a Ulloa (2009, p. 35): “Las nociones sobre naturaleza, la ecología y el medioambiente son terrenos de lucha, traspasados por relaciones de poder, en un proceso permanente de negociación y resignificación”, esto significa que existen escenarios de conflicto entre actores y escenarios locales, nacionales y globales, donde se debaten, (re)definen y transforman los sentidos de estas nociones.

En este escenario buscamos comprender los elementos en tensión en la implementación de este instrumento, al desentrañar los sentidos detrás de la operación de cooperación técnica del BID y el FCS, el modelo de ordenamiento propuesto por el MADS y la propuesta de ordenamiento planteada por organizaciones sociales del Caquetá y del sur del Meta, pues partimos de considerar que los ejercicios de planeación son un escenario en donde confluyen diversos actores e intereses en la búsqueda de establecer un orden deseado (Velásquez, 2010, pp. 11-13).

Lo anterior nos lleva a preguntarnos por los actores involucrados, sus intereses y los sentidos que se encuentran inmersos en el tipo o los tipos de ordenamiento que promueven. Definir estos asuntos nos permite ver posibles tensiones, en la medida en que los actores, que son diversos, persiguen modelos de vida diferentes sobre un mismo territorio (Hernández Peña, 2010).

En ese orden de ideas nos preguntamos: ¿cuáles son los sentidos que se desarrollan en el marco del proyecto de cooperación técnica para la implementación de la ZAP en Caquetá? Nuestra hipótesis es que existen dos campos de tensión en los sentidos atribuidos a la ZAP: por un lado, mientras que el proyecto propuesto por el MADS en coordinación con el BID y el FCS promueve un enfoque de conservación sin resolver el tema de la tierra, las comunidades locales hacen énfasis en la zonificación como una herramienta de la Reforma Rural Integral. Además, las comunidades insisten en un modelo de participación como autogestión, mientras las entidades proponían copiar modelos estandarizados.

A continuación, presentamos el marco de referencia, el cual estará centrado en retomar las discusiones sobre el papel de las entidades financieras internacionales y sus modelos de desarrollo en la configuración de los sentidos particulares. Así mismo, profundizaremos en el análisis de la materialización de estas agendas y visiones a través de instrumentos de control del espacio y las personas, así como las formas de contestación y resignificación por parte de los actores locales.

Más adelante, presentaremos el marco metodológico de la investigación, en el que acogemos las perspectivas de Haraway (1995) sobre el conocimiento situado y el análisis de Jiménez Cervantes (2012) sobre la observación participante. Luego, expondremos el caso, atendiendo a la discusión sobre el objetivo de la ZAP y el papel de los actores en el proceso participativo. Finalmente, enunciaremos las conclusiones y recomendaciones para su implementación.

Marco teórico y metodológico

El papel de los bancos multilaterales de desarrollo ha sido analizado desde los estudios críticos sobre el desarrollo, el posdesarrollo y desde los estudios feministas y decoloniales. Para este caso, nos interesa rescatar el análisis en relación con la participación de estos actores en la producción, reproducción y despliegue de determinados discursos y sentidos (Escobar, 2007), en esta ocasión, sobre el ordenamiento territorial y las políticas de tierras, a través de los programas y proyectos que apoyan en coordinación con instituciones del Gobierno nacional.

La crítica precisa que estos proyectos de desarrollo vienen guiados por unos sentidos particulares bajo los cuales entienden el ordenamiento territorial, la política de tierras, la conservación y la relación con el ambiente, los cuales producen o reproducen imaginarios, discursos y prácticas específicas para entender o mantener el territorio (Escobar, 2007; Esteva, 2009). Es decir, construyen narrativas hegemónicas, en este caso, sobre las políticas de tierras (Borras y Franco, 2018). Esto ocurre incluso con respecto a agendas ambientales recientes de desarrollo sostenible o soluciones verdes que no se desprenden de la matriz de dominación colonial, patriarcal y capitalista (Demaría y Kothari, 2017).

Ahora bien, en cuanto al papel específico de estas entidades sobre las políticas de tierras en Colombia y América Latina, algunas investigaciones muestran que los bancos de desarrollo han promovido y respaldado la implantación de un tipo de modelo neoliberal de ordenamiento de la tierra. En ese sentido, señalan que los bancos impulsaron el reconocimiento de la necesidad de proveer seguridad en la tenencia de la tierra, con el fin de aumentar las actividades productivas, las inversiones y el acceso a crédito (Abril Bonilla et al., 2019; Deere y León, 2001; Vargas Acero y Parada Hernández, 2019).

Este modelo de adquisición de tierra y de formalización se resiste a la implementación de una reforma agraria que genere alternativas reales al modelo de desarrollo (Borras y Franco, 2010), pues no busca la distribución de la tierra y el acceso especial a sujetos de reforma agraria, sino la intervención sobre la tierra y la naturaleza para aumentar su productividad.

En ese sentido, para el análisis que aquí proponemos, es necesario profundizar en la agencia de estas instituciones desde las formas como operan y los papeles que asumen (en este caso, como administradores del FCS) y las dinámicas de relación con otros actores, como son las instituciones estatales (Ministerio de Ambiente y ejecutores) y cooperantes (países donantes del Fondo), particularmente en la configuración de narrativas y agendas sobre las políticas de tierra, su relación con la agenda ambiental y la participación de las comunidades.

Como mencionamos al inicio, estos sentidos están en disputa. Es por ello que en la configuración de estas agendas de desarrollo surgen reacciones y posicionamientos de movimientos y organizaciones sociales frente a las instituciones financieras. En la Amazonía, por ejemplo, se viene discutiendo críticamente acerca de la movilización de financiamientos para el cambio climático, el fortalecimiento de negocios y la participación del sector privado en proyectos y megaproyectos; así como la financiarización de la naturaleza, las falsas soluciones y el impacto en los territorios y comunidades de iniciativas como el Pacto de Leticia y el Fondo para la Bioeconomía, coordinado por el BID y el Fondo Verde del Clima (GCF) (Declaración de organizaciones colombianas…, 2022).

Un reto para las organizaciones está en las técnicas y metodologías de participación que buscan legitimar, por ejemplo, proyectos de desarrollo reproduciendo relaciones de poder y dominación (Cooke y Kothari, 2001), en la medida en que las políticas para los asuntos ambientales también precisan qué esperan de los sujetos y cuál es el papel que deben desempeñar en este escenario.

Así pues, las políticas estatales en torno al medioambiente encierran nociones particulares de lo que es la naturaleza, el Estado y la sociedad, y estas se materializan en técnicas de gobierno de la naturaleza y de las personas. Asher y Ojeda (2009) señalan que estos instrumentos son formas de intervención que buscan controlar, moldear y clasificar no solo el espacio, sino las relaciones sociales que en él se desarrollan.

En un caso similar, Arun Agrawal (2005) muestra el proceso de configuración de las nuevas “tecnologías para gobernar la naturaleza” en la creación de la Reserva Forestal en Kumaon, India. En este caso, el proceso de legibilidad de los espacios que permite su control institucional se desarrolla a través de tecnologías o métodos que no solo operan sobre los bosques, sino que también buscan construir “sujetos ambientales”, como actores que deben acomodarse a la política ambiental.

Henri Lefebvre entiende estas “tecnologías” como los planes y programas técnicos mediante los cuales el estado moderno interviene en la definición, fijación, organización y regulación del espacio. Estos instrumentos técnicos son objeto de disputa por actores que contestan sus significados (Lefebvre, 2013, p. 83).

Al respecto, Vélez (2015) muestra cómo el discurso del cambio climático se ha cernido sobre las comunidades campesinas en el Guaviare a través de dispositivos que buscan moldear los sujetos, pero frente a las cuales los sujetos también se posicionan. El autor plantea que hay prácticas que dejan en evidencia cómo el Estado ha buscado incorporarse a la selva, siguiendo el imperativo ambiental, mientras el campesinado ha buscado incluirse en el Estado, siguiendo un imperativo de supervivencia.

Por consiguiente, como lo plantean Asher y Ojeda (2009, p. 300), el proceso de formación del Estado y las comunidades a través de las políticas de ordenamiento territorial es inestable y está lleno de contradicciones. En este caso, son precisamente estas contradicciones las que son objeto de estudio. Este marco permite analizar en los instrumentos de planeación visiones, actores y poderes diferenciados, tal como lo veremos en este caso. Al respecto, queremos precisar que los autores consideramos que la ZAP no es propiamente un instrumento de ordenamiento ambiental, ni agrario, o mejor, que se encuentra en una zona intermedia entre ambos, por lo que preferimos referirnos al instrumento desde una perspectiva de planeación o como una tecnología para gobernar la naturaleza y a las personas.

Propuesta metodológica

Lo primero que debemos mencionar es nuestro lugar en esta investigación y las razones que nos movieron a trabajar alrededor de este tema. Siguiendo la postura epistemológica propuesta por Haraway (1995) sobre el conocimiento situado, precisamos que este proceso de investigación nace de una perspectiva “localizada, parcializada, explícita y hasta descaradamente interesada” (Flórez Flórez y Olarte-Olarte, 2020, p. 25).

El interés por realizar esta investigación surgió de nuestro involucramiento en el proceso de movilización campesina en el departamento del Caquetá, durante el Paro Nacional del 2021 y el seguimiento a esta agenda. Allí observamos las estrategias que las comunidades campesinas desplegaron para buscar alternativas que les brindaran garantías de permanencia en ZRF, un área en donde se prohíbe la existencia del campesinado y su economía.

Este involucramiento se combinó con el trabajo que la Asociación Ambiente y Sociedad realiza en el seguimiento a la agenda de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI). Así pues, esta investigación no surge como una apuesta académica para comprender un problema, sino como una apuesta personal, comunitaria y organizativa sobre la que se fue actuando. Este documento es el resultado de nuestra inmersión en el proceso y busca dar luces sobre el comportamiento e intereses de actores acerca de un instrumento que se encuentra en una etapa temprana de implementación. En consonancia, para realizar la identificación de los sentidos, realizamos un ejercicio de análisis de los discursos de los diferentes actores involucrados en el proyecto, principalmente frente a dos dimensiones: a) el ordenamiento territorial y los objetivos de la ZAP, y b) la participación comunitaria.

Para recolectar la información aplicamos ejercicios de observación participante, entendida como una técnica de interacción entre investigadores y comunidad, en su propio contexto, que permite acceder a los significados que las personas construyen sobre esa realidad. Aquí, nuestro rol implicó “hablar, escuchar y asistir a eventos” como sujetos que se involucran en el problema (Jiménez Cervantes, 2012).

Para analizar la información que resultaba del proceso de inmersión, se fueron identificando los puntos centrales de la discusión, en este caso se evidenció que los principales puntos de distanciamiento fueron el objetivo de la ZAP y el papel de los actores en el proceso participativo. Este método responde a lo que Glasser y Strauss (1967, como se citó en Jiménez Cervantes, 2012) denominan el método comparativo constante.

Ahora bien, entre las fuentes de información, además de lo recabado en el proceso de observación participativa, analizamos los siguientes documentos como herramientas que permiten ver los sentidos en tensión:

1. el punto 1.1.10 del Acuerdo Final de Paz, que determina la importancia de la formulación de un Plan de Zonificación Ambiental;
2. el documento de perfil del proyecto de Cooperación Técnica del BID que contiene la información relevante sobre el caso en concreto;
3. el Plan Nacional de Zonificación Ambiental del MADS; y
4. el Acuerdo de Altamira, que surgió de la Mesa de Diálogo de Caquetá y sur del Meta durante el Paro Nacional del 2021 y las Actas de las asambleas comunitarias para la definición de la metodología de participación.

Partiendo de esta propuesta teórica y metodológica, a continuación se presentan algunos antecedentes sobre la ZAP y los municipios que serán su campo de implementación, en el marco del Acuerdo de Altamira.

Análisis del caso

Antecedentes

En la Amazonía, los problemas por la tierra están estrechamente ligados a la existencia de terrenos que no pueden ser adjudicados, pero que, dada la dinámica de ocupación de la región, son hoy el hogar de familias campesinas. Esta situación es responsable, en gran medida, de los altos índices de informalidad, como se ve en la siguiente tabla.

Municipio	Porcentaje de área del municipio que está dentro de figura de protección ambiental	Tasa de informalidad en relación con la tenencia de la tierra
Solano	85 %	80,26
Cartagena del Chairá	52 %	64,21
Puerto Rico	35 %	55,74
La Montañita	15 %	44,05

Tabla 1. Municipios priorizados de Caquetá. Áreas de importancia ambiental y tasa de informalidad en la tenencia de la tierra. Fuente: elaboración propia con base en UPRA (2020) y Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía (s. f.).

Como se observa en la tabla 1, existe una correlación entre la presencia de áreas de importancia ambiental y la tasa de campesinos y campesinas que no tienen títulos de propiedad. De allí la pertinencia de revisar la ocupación de áreas protegidas y de regularizar la situación jurídica de predios rurales en ellas.

Esa misma situación fue destacada durante la pasada negociación de paz, por lo que el Acuerdo firmado en el 2016 propuso la formulación de zonificaciones ambientales como una herramienta para resolver la situación de comunidades campesinas que habitan en zonas de importancia ambiental en las que, por su naturaleza, no se puede acceder a derechos de propiedad sobre la tierra y alrededor de las cuales es fundamental formular y aplicar una política de protección de la biodiversidad.

En diciembre del 2021 se expidió la Resolución 1608, con la que se adoptó “el Plan Nacional de Zonificación Ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo Final de Paz” (MADS, 2021). Su formulación estuvo a cargo del MADS, con el apoyo de algunas instituciones como el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, que colaboró elaborando las bases técnicas de la zonificación ambiental en territorios de posconflicto (Instituto Humboldt, 2021).

Luego, el MADS solicitó que el proyecto “Zonificación ambiental participativa para el ordenamiento ambiental y la gobernanza territorial” pudiera obtener los recursos de financiación del FCS administrado por el BID. Su aprobación se dio en julio del 2022 y se aprobó que el Instituto Humboldt actuará como ejecutor del proyecto (BID, 2021). La modalidad del proyecto será una cooperación técnica no reembolsable, como se describe a continuación.

NOMBRE DEL PROYECTO	CO-T1646	Zonificación ambiental participativa para el ordenamiento ambiental y la gobernanza territorial.
PERFIL DEL PROYECTO	Estado del proyecto	En implementación.
	Duración	Tres años.
	Categoría de impacto ambiental y social	No contempla la aplicación de salvaguardas sociales y ambientales.
	Ejecutor	Instituto Alexander von Humboldt Colombia.
	Tipo de proyecto	Cooperación técnica no reembolsable.
	Financiamiento del BID	2 500 000 USD.
UBICACIÓN	Municipios y subregiones PDET de Caquetá, Guaviare y Putumayo.
	Municipios y subregiones PDET del sur de Bolívar, sur de Córdoba y Bajo Cauca antioqueño.

Tabla 2. Información básica de la cooperación técnica con el BID. Fuente: elaboración propia con base en información de la página web del BID, Proyecto CO-T1646 y Plan Anual de Acción 2021 Colombia Sostenible, aprobado el 18 de agosto del 2021.

Para adelantar el proyecto se definieron siete municipios: tres de Guaviare (San José del Guaviare, El Retorno y Calamar) y cuatro de Caquetá (Puerto Rico, Cartagena del Chairá, Solano y La Montañita). Se seleccionaron teniendo en cuenta los siguientes criterios: 1) se localizan en núcleos de alta deforestación; 2) agrupan el área continua más extensa de la subregión PDET; y 3) las comunidades y organizaciones campesinas de estos municipios participan en las mesas de diálogo campesinas conformadas con ocasión del Paro Nacional del 2021 (BID, 2022).

En el documento de perfil del proyecto se señala que la labor de esta cooperación apunta al cumplimiento del punto 1.1.10 del Acuerdo Final de Paz (“Cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de reserva”) y responde a dos compromisos: los suscritos por el MADS con la Mesa Campesina de Caquetá en Altamira-Huila en junio del 2021, en el contexto del paro nacional de ese año, y los suscritos por las autoridades ambientales regionales con la Mesa Campesina del Guaviare, en el mismo contexto (BID, 2022).

¿Zonificación Ambiental Participativa para qué?

Zonificar para implementar la Reforma Rural Integral

La ZAP es un instrumento dentro de la Reforma Rural Integral. Según el Acuerdo Final de Paz, las transformaciones de la Reforma Rural Integral deben contribuir a

solucionar las causas históricas del conflicto, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y, particularmente, su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales, que afecta especialmente a las mujeres, niñas y niños. (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016, p. 10)

Para lograr este objetivo, la ZAP debe implementarse junto con otras herramientas creadas por el Acuerdo Final de Paz: el Fondo de Tierras, el Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR), el Plan de Infraestructura y Adecuación de Tierras, el Plan Nacional de Riego y Drenajes, el Catastro Multipropósito, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), entre otros. La complementariedad entre todos estos instrumentos es lo que da la categoría de Reforma Rural Integral.

Así, el orden deseado por los firmantes del Acuerdo Final de Paz es aquel en el que se logra el cierre y la estabilización de la frontera agrícola a partir de la redistribución de la propiedad, la formalización de la propiedad y la reubicación, en donde las Zonas de Reserva Campesina son la herramienta clave para la estabilización y la protección de las Zonas de Reserva Forestal.

En este mismo sentido, las organizaciones sociales de los cuatro municipios priorizados han manifestado un gran interés por usar este instrumento como una vía para regularizar la tenencia, esto se pudo constatar entre agosto y octubre del 2021 en las giras de socialización de los acuerdos de Altamira.

Lo anterior se ratificó el 2 de diciembre del 2021 en la Audiencia Pública Senatorial llamada “Pacto Social por la Concertación Agroambiental y el Derecho a la Tierra de Cartagena del Chairá”. Allí, las organizaciones sociales reclamaron por los rezagos en la política de formalización y acceso a tierras y por el incumplimiento del punto 1 del Acuerdo Final de Paz sobre Reforma Rural Integral.

Este interés fue expuesto por representantes de las comunidades el 27 de octubre, en un encuentro en Bogotá con integrantes del BID, el FCS, la Embajada de Noruega, el MADS3, entre otros actores. En este espacio, las organizaciones sociales presentaron recomendaciones al documento de cooperación técnica aprobado, en el que se encuentra lo siguiente:

Recomendaciones generales

1. Los objetivos y resultados de la cooperación técnica deben estar en consonancia con los objetivos del punto 1.1.10 del Acuerdo Final de Paz, especialmente con el enfoque territorial, étnico y de género que reviste la implementación integral del punto 1 de la Reforma Rural Integral. Para ello, es necesario incluir herramientas que permitan clarificar la situación de ocupación de las comunidades campesinas dentro de Áreas de Especial Interés Ambiental (AEIA).

Recomendaciones específicas

1. Es necesario que la implementación de la ZAP tenga en cuenta la figura de Zona de Reserva Campesina como propuesta agraria de paz, ordenamiento agroambiental, desarrollo comunitario integral, garante de la estabilización de la economía campesina y herramienta útil en la búsqueda del cierre de la frontera agrícola.
2. El plan de acción (tercer producto del Componente I de la cooperación técnica) debe contemplar, entre otros elementos, una ruta para la resolución de conflictos por ocupación de áreas de importancia ambiental, el cierre de la frontera agrícola y la garantía de buen vivir de la comunidad que habita y colinda con AEIA (Asocopaz, Asojuntas de Cartagena del Chairá, Coordosac, Ainjusoc, Mesa Campesina de Paro de Meta - Guaviare y Asociación Ambiente y Sociedad, 2022).

Hasta la fecha, no se conoce respuesta por parte del BID y el FCS sobre las recomendaciones presentadas por las organizaciones sociales en este espacio.

Zonificar para controlar la deforestación

Según el Acuerdo Final de Paz, el Gobierno nacional debía, en un plazo no mayor a dos años, desarrollar un Plan Nacional de Zonificación Ambiental que delimitara la frontera agrícola y permitiera actualizar y, de ser necesario, ampliar el inventario y caracterizar el uso de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016, p. 21).

Para dar cumplimiento a ello, el MADS puso a disposición el Plan Nacional de Zonificación Ambiental (PNZA), que cuenta con información indicativa a escala 1:100 000 para los territorios PDET, entre ellos, el departamento del Caquetá. Este plan tiene carácter indicativo y toma como referencia la Resolución 261 del 2018 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), que acoge como base la línea de deforestación acumulada hasta el 2010 del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam).

Partiendo de esta línea, el PNZA establece nueve categorías de usos, reunidas en tres macrozonas o ámbitos territoriales. Todo esto se presenta en la tabla 3.

Macrozona	Uso	Áreas que cobija
Áreas de Especial Interés Ambiental	Preservación	PNN, PNR, reservas forestales protectoras nacionales y regionales, Ecosistemas Estratégicos (EE), ZRF.
	Restauración	PNN y PNR, reservas forestales protectoras nacionales y regionales, EE, Estrategias Complementarias de Conservación (ECC), ZRF, áreas definidas por el Plan Nacional de Restauración.
	Uso sostenible para el aprovechamiento de la biodiversidad	Distritos de conservación de suelos, áreas de recreación, Distritos de Manejo Integrado (DMI), Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
		Reservas forestales protectoras nacionales y regionales, EE, ECC, ZRF, áreas definidas por el Plan Nacional de Restauración.
	Uso sostenible para el desarrollo	Distritos de conservación de suelos, áreas de recreación, DMI, reservas naturales de la sociedad civil. Reservas forestales protectoras nacionales y regionales, EE, ECC, ZRF.
Franja de Estabilización de la Frontera Agrícola	Protección por alta oferta de servicios ecosistémicos	Tienen potencial y las condiciones para ser declaradas como áreas protegidas, estrategias complementarias de conservación u otra figura que defina la autoridad ambiental.
	Protección con uso sostenible	Áreas que conservan parte en selva, pero que no son un área protegida.
	Uso productivo con reconversión (aplicable también a la Frontera Agrícola)	Áreas con ocupación y usos agropecuarios de largo tiempo, por lo que requieren medidas específicas para recuperar los suelos y la naturaleza afectada.
Frontera Agrícola	Uso productivo con protección	Conformada principalmente por cultivos, pastos y áreas naturales, selva intacta, vegetación, al interior de la frontera agrícola, que aportan y generan servicios ecosistémicos.
	Uso productivo	Áreas transformadas por usos agropecuarios de largo plazo en las que se presentan condiciones favorables para la producción agropecuaria.

Tabla 3. Categorías de zonas y uso según el Plan Nacional de Zonificación Ambiental. Fuente: MADS (2021).

Como puede verse en la tabla 3, dentro de las nueve categorías, solo una contempla la producción campesina, lo que deja en evidencia el sesgo conservacionista del instrumento. Lo agropecuario se presenta como lo residual, tanto que ni siquiera se profundiza en el modelo de economía campesina que se persigue en la frontera agrícola.

Ahora bien, de la franja de estabilización, solo el 20,04 % sería suelo que permite actividades derivadas de la economía campesina, pues, desde las áreas de protección por alta oferta de servicios ecosistémicos, hasta las de protección, el objetivo es ampliar el inventario de AEIA. Esto significa un recorte a la frontera agrícola y no su ampliación, pues fuera de la ZRF se buscaría crear nuevas zonas de protección.

Lo anterior plantea un reto importante, dado que la mayor parte de los conflictos de uso que ocurren en el departamento del Caquetá se encuentran en esta zona y es en ella donde están los sujetos de la política pública: “las comunidades que colindan con o están dentro de las áreas que deben tener un manejo ambiental” (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016, p. 21). En efecto, en el documento de metodología propuesto por el MADS, se reduce el alcance del objetivo de la ZAP relacionado con el acceso a la tierra, debido a que, en principio, no es competencia de la entidad.

En consonancia con esa visión, el documento de perfil de proyecto de la cooperación técnica del BID menciona lo siguiente:

El área total susceptible de zonificación es de 3 310 341 [hectáreas] y no se incluyen las áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, ni los resguardos indígenas, por no ser objeto de zonificación conforme el Plan de Zonificación Ambiental. Se determinará de manera participativa con comunidades y organizaciones campesinas, la localización, el número y la extensión de áreas a zonificar en este componente4. (BID, 2022)

En ese sentido, la cooperación técnica del BID se identifica con la zonificación para la conservación de los ecosistemas y se justifica, exclusivamente, en relación con la estabilización de la frontera agrícola, la adaptación al cambio climático y la reducción de la deforestación, sin mencionar la Reforma Rural Integral y el acceso a la tierra.

El componente I del proyecto está enfocado en

zonificar de manera participativa municipios con alta deforestación y conflictos socioambientales, con lineamientos detallados para el ordenamiento ambiental del territorio que clasifiquen y actualicen las AEIA, focalicen áreas para la puesta en marcha de alternativas productivas sostenibles de economía campesina y forestal, y establezcan medidas específicas para frenar la deforestación. (BID, 2022, p. 4)

El componente II del proyecto “Zonificación Ambiental Participativa para el ordenamiento ambiental y la gobernanza territorial”, titulado Desarrollo de alternativas productivas sostenibles en AEIA, áreas condicionadas de la frontera agrícola y en la franja de estabilización de la frontera agrícola menciona que se pondrán en marcha alternativas productivas sostenibles de economía campesina y forestal para la población rural, se elaborará una propuesta de identificación y caracterización ambiental y socioeconómica de las áreas de intervención y se definirá un plan de trabajo con las comunidades. En concreto, se implementarán veinte proyectos para la reconversión productiva hacia sistemas agroforestales, silvopastoriles y manejo forestal sostenible y se suscribirán veinte acuerdos de conservación (BID, 2022).

Como se observa, en ninguno de los componentes se encuentran estrategias que permitan clarificar la situación de campesinos y campesinas que habitan ZRF u otra área de importancia ambiental, como vía para hallar soluciones en términos de acceso a la tierra.

Ahora bien, durante el encuentro del 27 de octubre del 2022, delegados del MADS ratificaron que se cumpliría con lo acordado en las asambleas comunitarias del 2021, en las que se definió la metodología de participación y las zonas priorizadas. Dichas zonas se encuentran dentro de ZRF y el Distrito de Conservación de Suelos y Aguas del Caquetá, lo que plantea un reto frente al documento de cooperación técnica y el PNZA que los excluye como área prioritaria de implementación.

A esto se suma que, al ser el MADS la institución encargada de la ZAP, no tiene dentro de sus funciones y competencias resolver el conflicto por la tierra, como sí lo es controlar la deforestación. Este es un punto central, precisamente por la ausencia del Ministerio de Agricultura, la Agencia Nacional de Tierras, entre otras entidades como coejecutoras del proyecto de cooperación técnica.

Luego de lo examinado, la tabla 4 presenta un resumen de los sentidos del ordenamiento territorial de los actores.

Acuerdo Final de Paz	Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible	Cooperación técnica del BID	Comunidades - Acuerdo de Altamira
El orden deseado por los firmantes del Acuerdo es aquel en el que se logran el cierre y la estabilización de la frontera agrícola, a partir de la redistribución de la propiedad, la formalización y la reubicación. La protección de los ecosistemas es el resultado de un proceso de ordenamiento de la propiedad rural.	El orden deseado por el PNZA está más cercano a los objetivos de política climática que buscan ampliar el inventario de AEIA y promover la transformación de los modelos productivos hacia economías más sostenibles, sin que ello esté relacionado necesariamente con el acceso a derechos sobre la tierra de campesinos y campesinas que habitan o colindan con ZRF.	El proyecto se justifica principalmente con los problemas de deforestación en el país, sin mencionar la RRI y el acceso a la tierra. Así, la cooperación está alineada con la zonificación para la conservación de los ecosistemas.	Las organizaciones sociales vieron en el instrumento de la ZAP una alternativa para resolver la situación de campesinos y campesinas que habitan ZRF y que actualmente no tienen títulos de propiedad y no pueden acceder a beneficios sociales del Estado, por su condición de ocupantes informales.

Tabla 4. Sentidos del ordenamiento, según los actores involucrados. Fuente: elaboración propia.

Al examinar la tabla 4 se encuentra que existen dos sentidos preponderantes en la implementación de la ZAP: uno que hace hincapié en la resolución del tema rural como medida de cuidado ambiental, y otro que busca implementar un instrumento para el control de la deforestación y el cumplimiento de compromisos climáticos.

Uno de los puntos más importantes de esta ruptura es la determinación de la frontera agrícola sobre la base de información de cambio de uso del suelo hasta el 2010, pues, desde ese año y, en especial, a partir de la desmovilización de las FARC-EP (en el 2017), se presentaron procesos importantes de ampliación. Esta referencia hace que la línea de dicha frontera no se ubique en el borde de la ocupación actual, lo que crea entonces un límite ficticio que, en lugar de promover la resolución de los conflictos por la tierra, lo sostiene como premisa.

Ahora, si bien el MADS y el Instituto Humboldt han manifestado el interés de que la ZAP brinde insumos para la toma de decisiones sobre tierras, esto no está claro en el Plan Nacional de Zonificación Ambiental, ni en el documento de cooperación técnica, lo que demuestra una intencionalidad que desconoce lo agrario y territorial como el objetivo mismo del instrumento. Esta intencionalidad nos habla de lo que es importante y secundario para las entidades nacionales y financieras, y plantea un reto en términos de las garantías para el cumplimiento de un propósito socialmente consensuado, pero no claramente financiado.

Esta preocupación es presentada en cada mesa de diálogo y es válida, pues, como lo expresan Daniel Ruiz Serna (2003) y Juan Sebastián Vélez (2015), las políticas de conservación en la Amazonía han resultado excluyentes para los campesinos. Por esto, es necesario continuar decodificando y resignificando lo ambiental en la lógica de la justicia agraria, además de develar cuál es el lugar del campesinado en esta discusión.

Visiones sobre la participación comunitaria

Participación como consulta y participación como cogestión

La ZAP tiene una importante singularidad: su carácter participativo, ya que busca que el cierre y la estabilización de la frontera agrícola se consigan a partir de mecanismos concertados. El Acuerdo Final de Paz hace énfasis en reconocer las formas de organización propias de cada territorio y sus emprendimientos de convivencia, para garantizar una participación activa, resaltando el papel de las ZRC como instrumentos de ordenamiento y, también, como estrategia de participación y gobernanza campesina en los bordes de la frontera agrícola.

En concordancia, para la formulación del PNZA se hicieron dos ejercicios pilotos de participación: el primero se desarrolló en los municipios de Valparaíso, Albania y Curillo, en el Caquetá; el segundo, en las Zonas de Reserva Campesina del Guaviare, de Perijá y de Balboa. A partir de estos ejercicios, el MADS construyó un modelo de participación, que pretende llevar a una escala más precisa en las zonas en donde se implementa el instrumento.

Cespaz, centro de estudios financiado por la Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional (en alemán, Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit [GIZ]), elaboró la propuesta de guía de participación. Esta propuesta contempla los siguientes pasos: 1) primer encuentro comunitario para presentar las guías metodológicas del MADS, la ZAP y el Acuerdo Final de Paz; 2) identificar las AEIA en el municipio, identificar los sistemas productivos que hay en ellas, agrupar las áreas y definir acciones de uso y manejo; 3) comparar las características descritas con las nueve categorías del Plan Nacional de Zonificación Ambiental; y 4) socializar los resultados (GIZ, 2021).

Es importante mencionar que el primer ejercicio piloto, implementado en el departamento del Caquetá, no se hizo con comunidades que habitan o colindan dentro de ZRF, pues se escogieron municipios que no tienen estas figuras. Por tanto, el resultado del ejercicio fue el establecimiento de categorías de uso y medidas de manejo ambiental, en ausencia de mecanismos que permitieran hallar baldíos de la nación o definir la situación jurídica de los predios. Por tanto, entre los resultados no se encuentra información útil sobre ordenamiento social de la propiedad rural.

Ahora bien, en las negociaciones durante el paro del 2021, las organizaciones sociales que intervinieron en el Acuerdo de Altamira hicieron particular énfasis en la importancia de territorializar la ZAP, para lo cual era necesario concertar la ruta metodológica en asambleas comunitarias.

En las asambleas se presentó la metodología de participación de Cespaz y se alimentó de las sugerencias de ajuste hechas por las comunidades en cada municipio. Dicha propuesta metodológica de participación contempla cuatro elementos: 1) condiciones previas para la participación, 2) momentos para la implementación de la zonificación, 3) actores y 4) resultados específicos.

Algunas de las condiciones previas de participación son:

• Se deben establecer las acciones institucionales necesarias para que se desarrollen los resultados específicos esperados del instrumento.
• La ZAP debe elaborar un modelo de transición con enfoque de cadena productiva, en el que se establezcan los requisitos de acciones institucionales y comunitarias para la transición.
• El proceso de implementación de la ZAP debe desarrollarse junto al equipo de confianza de las comunidades y de las organizaciones sociales presentes en el paro nacional del 2021.
• Debido a la grave situación de derechos humanos que se presenta en los territorios, deben brindarse garantías para la vida de los líderes y lideresas involucrados en la ZAP.

Estas condiciones denotan la apropiación de los actores de las tecnologías y herramientas usadas por parte del Estado, como lo plantean Vélez (2015) y Agrawal (2005). En este caso, como en los estudiados por los autores, los sujetos se apropian de las narrativas, las resignifican y juegan con ellas para no quedarse por fuera.

Con respecto a los momentos, se estableció una estructura general que se ajustó en cada asamblea comunitaria y que añadió a lo planteado por Cespaz lo siguiente (Mesa de Diálogo de Caquetá y Sur del Meta, 2022):

• Reconoce los espacios organizativos como los escenarios validados y legitimados por las comunidades, de manera tal que es ahí donde se definen finalmente las condiciones y las normas de convivencia.
• Resalta las normas de convivencia como las reglas internas que rigen el comportamiento de las comunidades. De ese modo, deben actualizarse, fortalecerse y reafirmarse como guías para la transición.
• Añade el reconocimiento de la situación jurídica de los predios a nivel veredal.
• Establece condiciones y compromisos para la transformación de los modelos productivos.
• Por último, establece que, al final del proceso, debe hacerse una socialización en las veredas.

Ahora bien, este proceso sufre una ruptura con el enfoque de participación de cooperación técnica, pues este fue construido a la par y sin la participación de las organizaciones. En el encuentro del 27 de octubre, las comunidades solicitaron al FCS y el BID, como administradores de los recursos, lo siguiente respecto a la participación:

Recomendaciones generales:

2. La participación comunitaria es un elemento determinante del punto 1.1.10 del Acuerdo de Paz, por lo cual consideramos que la participación de las comunidades que habitan el territorio se debe desarrollar durante el diseño, implementación y seguimiento del proyecto. Para esto son necesarias garantías para la participación en espacios de toma de decisión.

Recomendaciones específicas:

2. Como medidas de manejo ambiental y producción sostenible deben reconocerse las prácticas propias de la economía campesina, los conocimientos locales y la protección de las semillas nativas. En este sentido, los proyectos productivos del componente II deberán ser concertados con las mesas campesinas.

4. Solicitamos que el comité directivo de la cooperación técnica reconozca e incorpore las mesas campesinas y sus equipos técnicos en los municipios donde se implementará la zonificación, como actores activos en la toma de decisiones durante el ciclo del proyecto según lo acordado en Altamira.

5. Incorporar la Mesa Técnica establecida en el punto 1.2 del Acuerdo de Altamira como una instancia adicional al comité directivo y comité interdisciplinar en la estructura de la cooperación técnica, con el fin de acompañar e incorporar los resultados de la ZAP en los planes institucionales. (Asocopaz, Asojuntas de Cartagena del Chairá, Coordosac, Ainjusoc, Mesa Campesina de Paro de Meta - Guaviare y Asociación Ambiente y Sociedad, 2022)

Así pues, las comunidades demandan una participación decisiva en toda la etapa del proyecto, de manera que puedan construir junto al BID y el FCS, donantes e instituciones nacionales la ruta de implementación, seguimiento y monitoreo.

Este escenario representa un punto de tensión, pues la negociación de esta cooperación se adelantó sin la participación efectiva de las organizaciones campesinas. Fue el MADS directamente con el FCS y el BID quienes elaboraron el proyecto de cooperación técnica. Esto plantea las siguientes reflexiones:

En primer lugar, el sentido de lo “participativo”, que venía siendo disputado durante todo el proceso, encontró aquí una limitación. Los espacios de negociación, diseño y estructuración de proyectos de los financiadores, en general se caracterizan por ser lugares de “saber experto” donde no participan las comunidades. Si bien el documento de cooperación menciona que las intervenciones, lineamientos y programas se definirán de manera concertada con las comunidades y que en ello tomará en cuenta iniciativas comunitarias existentes, estas y sus equipos técnicos no hacen parte de los escenarios de toma de decisiones, seguimiento y monitoreo al proyecto.

En segundo lugar, si bien la propia política del BID menciona la intención de promover la participación efectiva durante todo el ciclo del proyecto, lo cierto es que la participación aquí se pensó para los momentos posteriores a la estructuración del proyecto, es decir, una vez ya se haya aprobado la cooperación. No obstante, son las etapas previas cuando precisamente se definen los objetivos del proyecto y, por tanto, el momento en que se delimitan y aterrizan los sentidos sobre las ZAP, en este caso. Este tipo de procedimientos hacen parte de lo que Cooke y Kothari (2001) denominan técnicas y metodologías de reproducción de poder, que limitan una participación efectiva.

Ahora bien, es importante resaltar la voluntad que han mostrado el MADS y el Instituto Humboldt para implementar la metodología acordada en las asambleas comunitarias. Empero, continúan las dudas sobre los límites a la participación en el marco del proyecto de cooperación y el tipo de gobernanza que se persigue.

A continuación, presentamos un resumen de los sentidos de la participación identificados en los diferentes actores y documentos:

Acuerdo Final de Paz	Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible	La cooperación técnica del BID	Comunidades - Acuerdo de Altamira
El Acuerdo hace énfasis en reconocer las formas de organización propias de cada territorio y sus emprendimientos de convivencia, lo que garantiza una participación activa que respondería al orden deseado planteado en la Reforma Rural Integral.	El ejercicio piloto de participación no se hizo con comunidades que habitan o colindan con áreas de especial interés ambiental.	No es clara aún la manera como se implementarán los instrumentos de gestión ambiental y social para dar cumplimiento a las salvaguardas en el proyecto. Las salvaguardas del BID hacen referencia a unos sentidos de participación de “partes interesadas” (donde están las comunidades).	Las organizaciones sociales firmantes del Acuerdo de Altamira hicieron particular énfasis en la importancia de territorializar la ZAP.
El Acuerdo hace hincapié en la importancia de la participación activa de quienes habitan o colindan en AEIA y de sus organizaciones; así como en la relevancia de las ZRC como medidas para el cierre y estabilización de la frontera agrícola.	La metodología de participación solo buscó establecer categorías de uso y medidas de manejo ambiental, en ausencia de otras que permitieran hallar baldíos de la nación o definir la situación jurídica de los predios.	La cooperación menciona que las intervenciones, lineamientos y programas se definirán de manera concertada con las comunidades y que en ello tomará en cuenta iniciativas comunitarias existentes, los acuerdos con las Mesas de Diálogo campesinas y los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR); sin embargo, las comunidades y sus equipos técnicos no hacen parte de los escenarios de toma de decisiones.	En las asambleas, se reconoció el nivel organizativo como aquel validado y legitimado por las comunidades, de manera que es ahí donde se definen, finalmente, las condiciones y las normas de convivencia.

Tabla 5. Sentidos sobre la participación. Fuente: elaboración propia.

Este caso pone en el centro de la discusión los límites de la participación y lo que los diferentes actores entienden por gobernanza, pues si bien hay avances en alcanzar consensos, estos se dan en un nivel intermedio, sin afectar los escenarios superiores de toma de decisiones que son los que tienen la capacidad de monitorear y hacer seguimiento al logro de los objetivos del Acuerdo de Paz.

En este caso, el lugar de las comunidades son los espacios locales en donde se toman decisiones de implementación, dentro de unos márgenes a los que no tienen acceso. Sin embargo, es de resaltar que la capacidad de agencia de los actores locales les ha permitido lograr acuerdos con el MADS y el Instituto Humboldt sobre este punto.

Conclusiones

El análisis de los sentidos sobre ordenamiento y participación, en este caso, ha permitido identificar posibles tensiones clave acerca de los enfoques de conservación y Reforma Rural Integral y el alcance de la participación. Estas tensiones dejan entrever los conflictos más estructurales en relación con la propiedad de la tierra, las zonas de conservación y el campesinado.

Desde el análisis de instrumentos de política, vemos que el MADS y la cooperación técnica del BID y el FCS promueven un enfoque de conservación que pone en segundo plano resolver la cuestión del acceso a derechos sobre la tierra de campesinos y campesinas que habitan o colindan con la ZRF. Por su parte, las comunidades locales insisten en las ZAP como una herramienta que debe dar insumos para resolver la situación de campesinos y campesinas que habitan o colindan con esas zonas y que actualmente no tienen títulos de propiedad, para de esta forma, resolver el problema ambiental.

Así, la tensión sobre el ordenamiento es en el fondo también una diferencia sobre la raíz del problema: o es la tierra o es la deforestación. De acuerdo con Fajardo (2009), la crisis ambiental

obliga a un manejo cuidadoso de los recursos, los ecosistemas y, su base, la tierra: es necesario reconocerla como condición de existencia de las comunidades, de sus lazos y de sus culturas. Se trata entonces de plantear la recuperación de la tierra como cimiento de asentamientos humanos y como parte de ese ordenamiento territorial, ambiental y social que nos permita acercarnos a la sostenibilidad. (p. 44)

Mucho se ha escrito ya sobre las críticas a aquellos enfoques que entienden el ambiente en su posición dual frente a la cultura o la sociedad. Por el contrario, se ha insistido en entender la relación naturaleza/cultura como interdependiente e interactiva, como un vínculo en el que ambas se afectan recíprocamente y en el que es necesario demostrar que la diversidad de nociones sobre la naturaleza responde a procesos históricos específicos (Ulloa, 2009).

Esa misma perspectiva sirve también para comprender la crítica a los modelos de manejo de crisis ambientales y de respuestas a problemáticas como la deforestación, desde la óptica de las políticas globales de desarrollo sostenible, biodiversidad y cambio climático promovidas por instituciones como el BID. Estos modelos distan mucho de las agendas de justicia ambiental y del reconocimiento de derechos a la tierra promovidas por los movimientos sociales (Ulloa, 2009).

Muchas de estas agendas están alineadas a las narrativas hegemónicas de la política global que promueven acciones frente al cambio climático y la conservación de los bosques, pero sin un enfoque de justicia social, que en la práctica impide realizar las reformas profundas necesarias para resolver las cuestiones de la tierra (Borras y Franco, 2018). Ello es evidente al revisar, por ejemplo, los planes de acción climática de bancos como el BID, donde se incluyen acciones para promover la gestión sostenible de la tierra, la generación de sistemas de información catastral, pero no se plantean acciones concretas para resolver desigualdades socioecológicas existentes (Ojeda, 2014).

Con respecto a las dificultades relacionadas con los sentidos de la participación, el análisis de caso permitió observar cómo en el proyecto de ZAP lo participativo es uno de los principales elementos de fricción y respecto al que se han generado mayores avances entre las dos visiones. Inicialmente, el proyecto seguía percibiendo a los sujetos como beneficiarios y no copartes en el diseño, implementación y seguimiento al proyecto. De esta forma, se reproducen las problemáticas mencionadas en la primera parte de este artículo: la instrumentalización de los espacios de participación, la verticalidad de las decisiones y la limitación al poder de decisión e incidencia de las organizaciones y comunidades locales.

Sin embargo, ha sido gracias a la movilización de las organizaciones y a la discusión sobre el proyecto, que se ha logrado abrir espacios de diálogo para redirigirlos hacia las expectativas en intereses de las comunidades, reconociendo su papel en esta implementación. No obstante, esto se queda corto en los espacios de planificación, seguimiento y monitoreo.

Al respecto, consideramos que la apertura democrática a la participación en la planeación es fundamental, en especial, la de aquellos que viven en los territorios a ser ordenados, tal como lo afirma Guimarães (1994). Los nuevos modelos de planeación deben ser participativos, consensuados, articuladores e integradores (retomado por Wong, 2009, p. 14). La participación implica, en cuanto proceso comunitario, “la interacción o relacionamiento en la definición del destino colectivo que involucra lo público” (Rodríguez, 2021, p. 21).

Adicionalmente, en ese caso es importante la participación de los actores que habitan el territorio para posicionar modelos de ordenamiento territorial y ambiental que permitan proteger la Amazonía, pues “muchos de los problemas ambientales locales y/o urbanos solo pueden ser entendidos desde una perspectiva regional o, como lo plantea Fernández (2000, 181-190), desde una perspectiva contextual” (Hernández Peña, 2010, p. 106).

Finalmente, consideramos que los financiadores no tienen un papel pasivo ni de falta de responsabilidad en estas tensiones, dado que participan en establecer unos sentidos sobre ordenamiento y participación. Este análisis también nos lleva a pensar sobre la efectividad de los fondos para la implementación del Acuerdo Final de Paz, y revisar si se están realizando los cambios estructurales necesarios, pues las comunidades locales pueden verse en posiciones desiguales de poder de decisión frente a los espacios del Gobierno nacional, de acuerdos internacionales, o de actores financieros.

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Notas

* Este artículo es producto de las investigaciones en la línea de fondos climáticos y ordenamiento territorial, desarrolladas por la Asociación Ambiente y Sociedad (Colombia). La investigación se llevó a cabo durante los años 2022 y primer trimestre del 2023 por los autores, quienes han acompañado de cerca el proceso de diálogo entre la Mesa Campesina de Diálogo de Caquetá y Sur del Meta y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Agradecemos y reconocemos a la Mesa de Diálogo de Caquetá y Sur del Meta, quienes son los protagonistas de este proceso de reflexión. También y especialmente a la Secretaría Técnica, Maykol Quintero y Rigoberto Abello, con quiénes se han discutido las aproximaciones, hipótesis, análisis y conclusiones aquí presentadas, por lo que consideramos que son parte fundamental de esta investigación. También extendemos nuestro agradecimiento a Tatiana Sierra por su apoyo en la asistencia de la investigación.

** Coordinadora del Área de Territorio y Democracia Ambiental de la Asociación Ambiente y Sociedad. Politóloga de la Universidad del Rosario (Colombia) con mención en Sociología y magíster en Desarrollo Regional del Colegio de la Frontera Norte (COLEF, México). Sus últimas publicaciones son: “Misrepresentation of the Dreams of Peace. Analysis of Community Participation in the Road Map of the Development Programme with a Territorial Approach (PDET) in Putumayo, Colombia”, artículo publicado en el 2022 en D. Barredo-Ibáñez, F. Bérubé, P. C. López-López y D. H. Mutibwa (eds.), Proceedings of the 2022 International Conference on International Studies in Social Sciences and Humanities (CISOC 2022), 678, https://www.atlantis-press.com/proceedings/cisoc-22/125977858; y “Perpetuación del despojo, petróleo e inseguridad jurídica de la tenencia de la tierra en el Caquetá” artículo publicado en el 2019 en Revista Controversia ([212], 143-174, https://doi.org/10.54118/controver.vi212.1171). Contribución específica en la elaboración del presente artículo: estructuración de la hipótesis, conceptualización y escritura de las discusiones.

*** Sociólogo de la Universidad Nacional de Colombia y especialista en Derechos Humanos y Estudios Críticos del Derecho. Magíster en Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes (Colombia). Fue investigador sénior de la Asociación Ambiente y Sociedad. Sus últimas publicaciones son: “Asociaciones público-privadas para proyectos de transporte fluvial: impactos negativos en los ríos y la pesca artesanal”, artículo publicado en Documentos Azules ([1], https://www.ceambientales.org/publicaciones/documentosazules); y “La cooperación de China en América Latina en infraestructura: discursos, modalidades y conflictos socioambientales”, artículo publicado en el 2021 en Cuadernos de Trabajo del Cechimex ([2], http://www.economia.unam.mx/cechimex/index.php/es/cuadernos-de-trabajo. Contribución específica en la elaboración del presente artículo: conceptualización, escritura de las discusiones, conclusiones y revisión del texto.