En el Programa de Energía Limpia para Colombia (CCEP) convergieron la experiencia de varias décadas de trabajo de campo de los autores y un gran equipo multidisciplinario convocado para concebir, diseñar, gestionar e implementar proyectos que busquen la ampliación al acceso a energía mediante sistemas renovable en zonas rurales y pequeñas urbanas no interconectadas. El programa se realizó entre 2012 y 2017 bajo encargo y patrocinio de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), en asocio con entidades y organizaciones públicas y privadas de orden nacional, departamental, comunitario y académico. En lo que respecta a sus acciones en el frente rural, se implementaron proyectos de energía renovable en hogares, infraestructura social (escuelas, centros de salud, alumbrado público) e instalaciones productivas en 93 comunidades aisladas, beneficiando a 23.588 personas en Zonas No Interconectadas (ZNI) en muchas regiones del país. De este proceso se derivan numerosas experiencias piloto, lecciones aprendidas y valiosa documentación que sirven de referencia al gobierno, empresas públicas y privadas, interesados en realizar trabajo futuro de energización en zonas rurales1.
Las comunidades en las ZNI presentan enormes retos para el desarrollo de procesos energéticos sostenibles, pero también ventajas aprovechables. Tienen características poco atractivas para las empresas privadas de energía, pues generalmente:
Están aisladas – no solo de las redes eléctricas sino de los mercados, de los servicios sociales y muchas veces de la paz.
Son de difícil acceso.
Cuentan con baja densidad o dispersión poblacional.
Se trata de familias y actividades económicas de baja demanda energética y baja capacidad de pago.
Paradójicamente, esas mismas características las vuelven ideales para el aprovechamiento de las energías renovables disponibles en la naturaleza local para mejorar los procesos productivos y la rentabilidad de sus actividades económicas; la infraestructura y prestación de servicios sociales; y el mejoramiento general de la calidad de vida de los pobladores – bajo condiciones y estrategias que se esbozan en este artículo. En efecto, en esas circunstancias, aparentemente adversas, las energías renovables compiten con los altos costos y limitaciones de suministro de combustibles fósiles o extensión de redes eléctricas del sistema interconectado nacional. Además, cuando los proyectos y procesos se conciben como en el CCEP desde la óptica integral de energización rural sostenible [2, 3, 4] – y no simplemente de la expansión de cobertura, conexiones o bombillización del campo –, contribuyen a desatar procesos de desarrollo económico y social en esos territorios.
Principios básicos para la estructuración y desarrollo de proyectos sostenibles de energización rural
Alianzas y cogestión participativa comunitaria
Como muchos programas y procesos de promoción técnica y financiera de desarrollo rural, el CCEP tuvo una duración finita y unos recursos limitados. La temporalidad y acotamiento de recursos y objetivos, en este caso de inserción de tecnologías energéticas renovables en comunidades de las ZNI, es intrínseco a la definición de cualquier “programa” o “proyecto”, incluidos los financiados con presupuesto nacional o emprendimientos empresariales. Reconocer la característica de gestor temporal es el primer paso para la estructuración sólida de una intervención rural por parte de cualquier gestor externo a la comunidad. Por tanto, incluso antes de su primera visita a una comunidad, el CCEP siempre buscó establecer alianzas con instituciones que tuvieran intereses y compromisos más perdurables en ellas – una entidad pública, empresa privada u organización civil con presencia en el territorio y capacidad de apoyo técnico y logístico hasta tres años después de la realización de cualquier proyecto que se emprendiera.
Más importante aún, en la metodología del CCEP, las comunidades debían participar activamente en todo el proceso, incluyendo la identificación y delimitación del proyecto, la consulta y creación de consenso social, el copatrocinio y preferiblemente cofinanciamiento, la supervisión social de los procesos de construcción y –lo que era absolutamente indispensable– el manejo, mantenimiento y sostenimiento de los sistemas instalados. El CCEP y los socios institucionales inevitablemente partirían de las comunidades un día, pero las comunidades permanecerán y tendrán que tener la capacidad de, y estar empoderadas para, consolidar y continuar desarrollando las soluciones de energía renovable sin la asistencia permanente de agencias externas.
El proyecto de energía sostenible se inauguró en 2015 y benefició de manera directa a 472 personas de 96 familias del resguardo indígena del río Panguí y El Yucal, pertenecientes a la etnia Embera Dóbida.
Hay que reconocer que por limitaciones propias de estas comunidades aisladas, generalmente sí se requiere la inyección de recursos técnicos y financieros exógenos a las comunidades para estructurar y viabilizar la inversión inicial en sistemas energéticos renovables. Sin embargo, sin un proceso de cogestión participativa entre los actores institucionales y técnicos externos y los actores sociales y comunitarios locales, los proyectos y procesos energéticos “implantados” o “aterrizados” exógenamente serán insostenibles. Además, en todos los casos no solo es viable sino indispensable organizar esquemas de auto-sostenimiento financiero comunitario para la administración, operación, mantenimiento y reposición de componentes desgastados de los mismos – condiciones sine qua non para asegurar su sostenibilidad e impacto en el desarrollo local a largo plazo.
El proceso de cogestión participativa, metodología de trabajo y resultados lo presentaremos más adelante empleando como ejemplo el caso concreto de una micro central hidroeléctrica (MCH) en la comunidad indígena Embera Dóbida (literalmente “gente del maíz”) de El Yucal, en los bosques de la Serranía del Baudó en el Chocó. Pero antes, discutiremos los cuatro pilares de sostenibilidad que guiaron todos los proyectos de energía limpia del CCEP, no solo los de ZNI, pues son explícitos en el concepto de energización rural en Colombia y América Latina.
La sostenibilidad es multidimensional: tecnológica, ambiental, social y económica
Tratándose aquí de una revista de ingeniería, comencemos con la robustez y sostenibilidad tecnológica de las soluciones de energía renovable diseñadas, aunque las cuatro dimensiones de este apartado forman un conjunto armónico interactuante. Sin una, no se logran las otras.
En la Ilustración 1 se enfatiza que para asegurar la sostenibilidad tecnológica es necesario trabajar con estudios técnicos, diseños, equipos y sistemas de construcción, operación y mantenimiento probados, robustos y concebidos acordes no solo con el contexto físico y climático sino con la lejanía o aislamiento de la localidad. Por eso se tienen que privilegiar tecnologías maduras, componentes probados, de fabricantes consolidados, de sencilla operación y mantenimiento por pobladores locales y poca necesidad de asistencia técnica especializada de ciudades lejanas. Por ejemplo, la decisión de los materiales y métodos de construcción de una obra civil en un bosque alejado en concreto, “bolsacreto” o roca del sitio dependerá no solo de criterios de ingeniería y costos sino de la facilidad que tendría la comunidad de repararla con recursos propios en caso de crecientes o desastres naturales. La decisión de emplear baterías selladas o abiertas en un sistema fotovoltaico aislado dependerá no solo de los costos y durabilidad teórica de las abiertas frente a las selladas sino a la capacidad, disciplina y accesibilidad a agua destilada del usuario para el mantenimiento del nivel de agua correcto en las baterías abiertas. En estos ejemplos, las consideraciones tecnológicas y financieras necesariamente interactúan con las ambientales y sociales.
Por sostenibilidad ambiental no solo se trata de cumplir todas las normas ambientales (como obtener permisos o licencias ambientales, diseñar planes de manejo ambiental o implementar planes de compensación forestal que se llegaran a requerir), sino de aplicar criterios de uso o aprovechamiento de los recursos naturales asegurando la preservación de la calidad del medio ambiente. El hecho de emplear recursos energéticos renovables por sí solo no garantiza su reposición a perpetuidad. Por ejemplo, para su operación, una micro central hidroeléctrica siempre dependerá del recurso hídrico y un gasificador de biomasa leñosa dependerá del suministro continuo del recurso forestal, que respectivamente requieren un ordenamiento y manejo responsable de la cuenca hidrográfica o del bosque natural o plantado que suministre la materia prima para la gasificación.
La sostenibilidad social requiere la existencia o construcción de una cohesión, confianza e inclusión en torno no sólo al sistema(s) de energización renovable consensuado(s) desde las etapas de identificación, estudios técnicos y construcción o instalación, sino a su administración, operación, mantenimiento y posterior expansión en la medida que las comunidades y su demanda crezcan. La construcción de consenso social es de lo más complicado en la sociedad colombiana, así que en la metodología del CCEP se inicia desde la primera visita a terreno con la construcción de una “cartografía social” donde la comunidad plasma en un plano la ubicación de viviendas, negocios, instalaciones sociales, etc., y comienza a interactuar y crear confianza entre ellos y los equipos técnico, social y ambiental del programa.
Ningún sistema energético renovable, por simple que sea, se puede instalar por una institución o equipo técnico exógeno y abandonar a su libre albedrío. Uno puede sembrar mil plántulas de vivero en un potrero, pero sin un posterior cuidado y mantenimiento humano, no se va a ver crecer, disfrutar y aprovechar un bosque. Tampoco se pueden “sembrar” unos destiladores solares de agua, unas neveras o congeladores solares en un puesto de salud o una cooperativa de pescadores, una pequeña central hidroeléctrica o cualquier otro sistema y esperar que sobrevivan sin un adecuado mantenimiento y reposición de componentes desgastados – las membranas de osmosis inversa de los destiladores, las baterías y reguladores de los sistemas de frío, la limpieza recurrente de bocatomas o la reposición de postes, tubería o líneas de distribución caídos por avalanchas. Al “cerrar” un proyecto, se debe haber asegurado su apropiación social y la capacidad técnica y financiera de administración, operación, mantenimiento y reposición por parte de la comunidad o, en su defecto, por las instituciones públicas o privadas asociadas.
La sostenibilidad económica a largo plazo es uno de los aspectos menos previstos en la planificación y puesta en marcha de proyectos energéticos en las ZNI. En parte, esto es debido a que los presupuestos de inversión pública empleados para la “expansión de cobertura” están a cargo de instituciones centrales diferentes a las empresas operadoras, y éstas a su vez están acostumbradas a depender de subsidios estatales para compensar los altos costos de prestación de servicio y los bajos recaudos de la mayoría de usuarios en estos territorios. En este sentido, el flujo de caja para la operación y mantenimiento no juega un papel importante en la asignación, contratación y puesta en servicio de las inversiones. De una u otra forma, el Estado se ocupará del sostenimiento (o decaimiento) del servicio.
Como programa transitorio de cooperación internacional, sin contar con institucionalidad y recursos públicos recurrentes para asegurar continuidad de los sistemas, para el CCEP no era opción desentenderse de la organización de esquemas de auto-sostenimiento de los sistemas renovables tras su retiro de las comunidades donde se instalaran. Hay muchas formas de abordarlo, pero para la escala y contexto de las comunidades con las que trabajó, el CCEP buscó dejar capacidades humanas, mecanismos financieros y compromisos sociales para asegurar la sostenibilidad económica y financiera de los sistemas de energía renovable – sin dependencia de subsidios inciertos o asistencialismo perpetuo.
Metodología CCEP para el desarrollo de proyectos participativos comunitarios de energía renovable: el caso de la MCH de El Yucal (Nuquí, Chocó)
Buscando la sostenibilidad multidimensional, el enfoque del CCEP frente a los proyectos de energía renovable inicia, y está presente durante todas las fases del desarrollo del proyecto, con la comunidad. Durante una de sus visitas al municipio de Nuquí en Septiembre de 2012, el CCEP desplegó un equipo de especialistas en energías renovables y desarrollo social del programa a la localidad de El Yucal para indagar sobre el interés de la comunidad en la implementación de un proyecto de energías renovables en ella. El CCEP conocía que la comunidad anteriormente había recibido asistencia técnica para la producción agrícola de parte de una ONG internacional, que también realizó un estudio de viabilidad sobre la posibilidad de construir una MCH cerca del pueblo. Parte del equipo del CCEP había participado en ese estudio, por lo que ya existía conocimiento y confianza mutua.
Con participación de la comunidad se organizaron dos equipos de campo: uno para la toma de aforos de la fuente hídrica pre-identificada y establecer las condiciones topográficas, y otro para la toma de información social, productiva y georreferenciación. Con esta primera visita, que en otros casos podría extenderse a una semana e identificar fuentes renovables adicionales, se entabla un diálogo directo con la comunidad, en el que CCEP presenta su oferta de apoyo en la cogestión y cofinanciación de alternativas energéticas renovables a ser identificadas, por una parte, y la comunidad expresa sus necesidades y voluntad de participación en el proceso y cogestión de recursos para adelantar el/los proyecto(s) que se identifiquen y resulten viables, por la otra parte.
Con la información técnica y socio-económica captada in situ, más el conocimiento profesional, cotizaciones de equipos e insumos, entre otros, se elabora un documento técnico (prefactibilidad) y una presentación en cartelera de opciones energéticas posibles de implementar, para discusión y priorización conjuntamente con la comunidad (componentes “Identificación preliminar” y “Socialización” en la Ilustración 3). En este caso, se acordó en reunión entre la comunidad y CCEP pasar a la fase de diseño y estructuración de la construcción de una microcentral hidroeléctrica que incluyera la instalación de redes de distribución eléctrica así como el fortalecimiento de los sistemas productivos y poscosecha de arroz y maíz y de una ebanistería comunitaria para ayudar a su sostenimiento y mejorar la calidad de vida de la población.
Ilustración 3.
Metodología participativa CCEP para la identificación, creación de consenso, diseño e implementación de proyectos rurales de energía renovable. Fuente: Basado en [I-1; pg. 41].
Frente a otras fuentes de energía renovable más intermitentes, la gran ventaja de la micro hidroenergía – donde existan las condiciones topográficas e hídricas aprovechables – es que brinda energía firme las 24 horas al día para comunidades nucleadas y aplicaciones agroindustriales. Sin embargo, es bastante exigente en estudios técnicos y ambientales, así como en trámites institucionales y capacitación comunitaria. Por experiencia propia, es necesario contar con un mínimo de 24 meses para materializar la mayoría de proyectos de micro centrales hidroeléctricas en zonas no interconectadas. Este margen prudencial tiene en cuenta que hay que contratar y realizar entre 7 y 10 estudios técnicos y ambientales especializados para los diseños, además de tramitar consultas previas (cuando se trata de comunidades indígenas o afrocolombianas), permisos ambientales y las asignaciones y trámites presupuestales internos de las instituciones asociadas (aquí, el IPSE y la entidad contratada para administrar sus recursos). El diagrama ilustra todo el proceso previo (Fases I y II) que hay que surtir antes de siquiera iniciar la implementación (Fase III).
En la medida que avanzan los estudios técnicos y procesos institucionales, surgen imprevistos que pueden atrasar o incluso dar al traste con el proyecto. Los cogestores del proyecto deben estar preparados para enfrentar y resolver imprevistos, que en general se sortean si hay consenso y unidad entre aliados para sacar el proyecto adelante. En este caso, no hubo atrasos en cuanto a estudios técnicos y ambientales, que dependen básicamente de la gestión técnica y administrativa propia del equipo de trabajo, pero sí hubo problemas con las gestiones institucionales. La consulta previa, mediada por la dependencia del Ministerio del Interior que certifica la presencia del resguardo indígena Río Panguí en este territorio, debió hacerse en dos fechas (octubre 2012 y marzo 2013) porque la entidad no había previsto los tiempos requeridos de desplazamiento al sitio y eventual pernoctada para completar el procedimiento en su primera visita. Pero más grave fue el proceso de obtención de permisos ambientales, que tardó más de 18 meses y amenazó con cancelar el proyecto.
En julio de 2013, CODECHOCÓ otorgó una concesión de aguas superficiales para la pequeña central, pero frenó el permiso para aprovechamiento forestal único de 59 m3 de madera requerido. A comienzos de 2014 finalmente negó el plan de manejo forestal, argumentando que el terreno que la comunidad indígena había comprado en la década de 1980, antes de la constitución de 1991, había sido delimitado por el INCORA como terreno afrocolombiano tras la promulgación de la nueva constitución. Así que formalmente le pertenecía al Consejo de los Riscales, y no al resguardo indígena Río Panguí. Si bien ambos grupos étnicos respetan sus fronteras de facto, lo que prima son las fronteras jurídicas y fue imposible modificarlas a través del INCODER, sucesor de INCORA. Sin ese permiso forestal, se paralizó el proyecto. Además, sin una solución al impasse jurídico creado se arriesgaba perder los recursos de contrapartida pública que se habían asignado.
El CCEP le planteó a la comunidad la urgencia de resolver el escollo entre las dos etnias, buscar otras alternativas energéticas dentro de los límites asignados en Bogotá a su territorio, o cancelar el proyecto. Entre las alternativas identificadas existía la posibilidad de emplear otra fuente hídrica más alejada del poblado (a significativamente mayor presupuesto), montar distintos arreglos solares para viviendas e infraestructura escolar y alumbrado público (pero excluyendo motores para procesos productivos), gasificación de madera cultivada, etc. Finalmente, la comunidad asumió la responsabilidad de concertar con el Consejo de los Riscales para que éste solicitara el permiso forestal a CODECHOCÓ y le cediera el derecho de uso de la obra a la etnia indígena.
Después de más de un año de trámites, en Agosto de 2014 finalmente se logró obtener el permiso ambiental definitivo para proceder con el proceso de licitación e implementación, que se realizó durante el 2015. Ahora bien, todo el tiempo invertido en el diseño, estructuración, financiación, permisos, licitación, construcción y puesta en marcha de las instalaciones energéticas acordadas se aprovechó por el CCEP para trabajar en paralelo en la capacitación y fortalecimiento organizacional de la comunidad para que ella sola pudiera hacerse cargo del sostenimiento y aprovechamiento óptimo del sistema implementado. Asimismo, por parte de la comunidad se adelantó la construcción de edificaciones para instalaciones administrativas y productivas así como los postes para redes y alumbrado público.
Para propiciar la sostenibilidad económica, social, técnica, ambiental y administrativa, se organizó una Junta Administradora de Servicio Energético (JASE), que asumiría la propiedad y se encargaría de operar, mantener y administrar la MCH; las redes eléctricas de casa de máquinas al poblado y de baja tensión en el poblado; el alumbrado público; las acometidas domiciliarias y redes internas de las viviendas, escuela y edificaciones comunitarias; los equipos de procesamiento de maíz y arroz; y la carpintería.
Ilustración 4.
Sostenibilidad administrativa del proyecto Foto 1. Capacitación en contabilidad y finanzas en las oficinas autoconstruidas por la JASE de El Yucal. Foto 2. Instalaciones donde están ubicadas las oficinas de la JASE.
La comunidad recibió más de 4.500 horas/persona de capacitación en temas administrativos, contables y financieros para el manejo de la JASE, así como competencias y hablidades para el desarrollo de procesos productivos (trilla de arroz y maíz, entre otros).
En total la comunidad recibió más de 4.500 horas-persona de capacitación en:
Temas administrativos, habilidades y competencias contables y financieras para manejo de la JASE, la trilla de arroz y maíz y la ebanistería.
Formación técnica en la operación y mantenimiento de los equipos y obras civiles de todas las instalaciones energéticas y productivas del proyecto.
Formación en temas de seguridad industrial y manejo de residuos sólidos y líquidos.
Formación en el plan de manejo forestal; podas y mantenimiento del corredor de seguridad de la red; y reforestación.
El proyecto se inauguró en noviembre de 2015, habiendo instalado una MCH de 20 kW, la red de distribución, las redes domésticas internas, la iluminación pública, la electrificación escolar, y la instalación de un molino de arroz, una desgranadora de maíz y una carpintería para dar un valor agregado a sus productos y generar una fuente de ingresos a su JASE, encargada de las operaciones técnicas y administrativas. La sostenibilidad financiera está garantizada con los ingresos generados por el proyecto productivo de la molienda de arroz y maíz, que corresponde a cerca del 50% de los ingresos de la JASE; la otra mitad proviene del cobro de tarifas mensuales a cada vivienda. La sostenibilidad operativa está garantizada con la capacitación de jóvenes locales entrenados para operar y mantener las instalaciones y los equipos.
Al cierre del Programa, USAID traspasó la propiedad de los activos instalados al Resguardo Indígena y la JASE había asumido el 100% de manejo técnico, operativo y financiero de las instalaciones, recaudado y ahorrado excedentes por encima de costos operativos por más de 30 millones de pesos para reparaciones, nuevas conexiones y ampliaciones del servicio, y el sentido de pertenencia y apropiación del sistema por la comunidad – imprescindible para el éxito de proyectos de energización rural – seguía en alza.
Conclusiones
Es necesario concertar con las comunidades beneficiarias la instalación de sistemas de energización rural. Deben ser conscientes de las capacidades y limitantes de la tecnología. Además, deben entender que será necesario comprometerse a prestar un esmerado servicio para garantizar su operación y mantenimiento. Los sistemas deberán ser operados de manera autómata por miembros de las comunidades locales.
Ellas deberán además comprometerse también en la administración del sistema. Deberán recaudar dineros para garantizar los fondos para reponer componentes y realizar cambios de equipamiento o acometer reparaciones imprevistas.
Garantizar la sostenibilidad de un sistema aislado es el elemento clave para garantizar el éxito de un proyecto de energización. Es tan importante como la selección de equipos y componentes técnicos. Un proyecto no solamente requerirá de un buen diseño y selección de componentes duraderos y sencillos de operar sino además de un ineludible compromiso para hacerlo perdurable en el tiempo.
