Introducción
Este artículo surge con ocasión de la invitación de la Revista de Ingeniería para presentar los resultados del trabajo denominado “Recomendación para la Reforma Institucional del Sector Eléctrico para las Zonas No Interconectadas (ZNI)”, en el Foro ‘Energía para un nuevo país rural’.
Este trabajo, que tuve el honor de coordinar, contiene las propuestas concretas para reorganizar la institucionalidad de manera que esta facilite, promueva y garantice el cumplimiento de los objetivos de la política pública energética en las Zonas No Interconectadas (ZNI) del país. El equipo estuvo conformado por el experto jurídico, José Fernando Plata Puyana y el experto técnico–regulatorio, César Augusto Peñalosa Pabón1. Los tres coincidimos en realizar un análisis técnico acompañado de una gran pasión por lo público, por el sector energético y por el país.
Hoy el mundo está focalizando sus esfuerzos en lograr un desarrollo que potencie el bienestar humano procurando la sustentabilidad del planeta, y Colombia no es la excepción. Los objetivos del sector energético concuerdan con la visión mundial de lograr una energización universal y de calidad, diversificación de la matriz energética y adaptación al cambio climático, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y los compromisos de reducción de gases efecto invernadero.
Nuestro trabajo consistió en proponer los ajustes a la institucionalidad que en la actualidad tiene a cargo la tarea titánica de definir y ejecutar la política pública que logre los objetos mencionados.
Para ello, hay que tener en cuenta que en Colombia la cobertura de energía eléctrica se encuentra alrededor del 97%. El reto es llevar energía a ese 3% restante que coincide con zonas dispersas con altos niveles de necesidades básicas insatisfechas. A esto se suma que cerca del 50% de las Zonas No Interconectadas – ZNI, cuentan con menos de 12 horas diarias de servicio y la generación se realiza principalmente con diésel que además de costoso es altamente contaminante.
Con este contexto, el trabajo se concentró en análizar las condiciones actuales y proponer las reformas a la política, a la estructura institucional, a los mecanismos de financiación y a los sistemas de información como elementos necesarios e interconectados del marco institucional de la política pública para las ZNI.
Diagnóstico
Al revisar la institucionalidad se encontró que el grueso de la política pública de energización se desarrolla a través de proyectos. Sin embargo, no hay una organización estatal que responda a esa lógica y en consecuencia existe traslape en las funciones propias de un proyecto público: estructuración, viabilización y ejecución, entendida como contratación y seguimiento, como se ve en el siguiente cuadro2:
El traslape señalado conlleva a una baja especialización de las funciones repartidas y repetidas en las entidades analizadas. La consecuencia natural de la pluralidad de actores es la multiplicidad de instancias, procedimientos y requisitos para lograr la viabilización y ejecución de los proyectos del sector con el mismo fin. Esto es, un proyecto de aumento de cobertura debe cumplir las condiciones que se le exigen según la entidad y la fuente y no según su finalidad. Esto le resta transparencia al proceso y genera riesgos de aprobación de iniciativas ineficientes, o de desaprobación de proyectos idóneos.
Cabe señalar que el sector cuenta con tres fondos que tienen la función de financiar proyectos en las ZNI: el Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas – FAZNI, el Fondo de Energías No Convencionales y Gestión Eficiente de la Energía – FENOGE y el Fondo para el Desarrollo del Plan Todos Somos PAZcífico. A estos se suman otras fuentes que pueden orientarse a proyectos en las ZNI, como el Sistema General de Regalías y Obras por Impuestos.
De otro lado, en la Tabla se evidencia el gran protagonismo que tiene el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No Interconectadas – IPSE, con una concentración excesiva de roles que afecta el equilibrio de pesos y contra pesos que debe tenerse.
En Colombia cerca del 50% de las Zonas No Interconectadas –ZNI– cuentan con menos de 12 horas diarias de servicio y la generación se realiza principalmente con diésel. Foto: CCEP/USAID. Fotógrafo: Hanz Rippe.
Así mismo, se identificaron falencias en la información disponible tanto para formular los planes integrales, como para gestionar proyectos y activos en las ZNI. Este déficit de información afecta incluso la capacidad del Estado de hacer un seguimiento apropiado a la prestación del servicio en las ZNI.
Reformas propuestas
Con este panorama, el desafío que representa aumentar la cobertura y mejorar la calidad en la prestación del servicio público de energía en las ZNI, con introducción de Fuentes No Convencionales de Energía Renovable – FNCER, implica que el sector, en materia institucional, cuente con: i) Instancias y criterios claros de definición política, planificación, gestión, ejecución y supervisión de proyectos; ii) Gestión de recursos, articulando las fuentes del sector y ampliando el acceso a otros mecanismos de financiación que están disponibles; y; iii) Información oportuna y de calidad. Todas estas condiciones se deben dar dentro del marco de una política pública propicia.
Con base en el diagnóstico, la propuesta general es simplificar y especializar instancias, recursos e instrumentos con un adecuado sistema de gestión de riesgos que garantice la robustez técnica de las actuaciones estatales, transparencia en los procesos, y un efectivo sistema de pesos y contrapesos.
Propuestas de política pública
Como se mencionó, en las ZNI coinciden en un alto porcentaje territorios de altos niveles de necesidades básicas insatisfechas y también con zonas de postconflicto. Allí convergen varios intereses y fines de la política estatal, además de los objetos concretos de la política de energización.
Por las complejidades físicas y logísticas de las ZNI, la manera más eficiente de atender a los colombianos que se encuentran en esas áreas aisladas es una acción conjunta del Estado. En el marco de una política integral para consolidar la presencia estatal en el territorio nacional, la cobertura universal de energía no solo cobra protagonismo, sino que encuentra una mejor oportunidad de ejecución. Por eso, la primera conclusión resulta en la necesaria coordinación de las instancias institucionales que llegan a las ZNI.
El momento histórico que vive el país al “recuperar” para la legalidad territorios afectados por el orden público implica también la responsabilidad de llevar bienestar a esos colombianos, de construir tejido social, sentido de pertenencia y transformar los modelos de desarrollo de las áreas afectadas por la violencia. Por esto, los elementos articuladores alrededor del posconflicto como los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial-PDET, así como los esquemas que está proponiendo el Gobierno para la ejecución de regalías, representan un marco propicio para lograr esa coordinación estatal en lo local.
De otro lado, si bien el objeto de nuestro trabajo fue el marco institucional para lograr los objetivos de política de energización en las ZNI, es innegable que el mayor desafío de esta política es la sostenibilidad de la prestación del servicio, por lo que se deben facilitar las condiciones normativas y regulatorias para que más actores puedan intervenir y para que esquemas innovadores puedan surgir incluso en una transformación de modelos desde el territorio, o propuestas de administración y gestión multisectorial no solo entre distintos energéticos, sino entre distintos servicios esenciales.
Propuestas sobre el marco institucional: instancias y criterios claros
En cuanto al marco institucional las recomendaciones son claras: el aumento de cobertura de energéticos se logrará a través de proyectos de infraestructura y esquemas sostenibles de prestación. Para ello se necesitan capacidades institucionales acorde con el desarrollo de proyectos. En ese sentido, se propone fortalecer y especializar a las entidades del sector.
Un único planificador – viabilizador: el sector cuenta con un Planificador Integral. Por lo tanto, no tiene sentido que existan funciones de planificación dispersas en otras entidades, salvo las propias del rector de la política (MinEnergía) quien adopta el plan y el Departamento Nacional de Planeación-DNP- que articula el Plan Nacional de Desarrollo -PND- y le hace seguimiento. En ese sentido, la Unidad de Planificación Minero Energética- UPME- es la llamada a formular de manera exclusiva los instrumentos de planificación del sector y, dicho sea de paso, su capacidad técnica en esa materia está probada.
De otro lado, así como en la Nación el DNP tiene la función de articular el PND y posteriormente viabiliza los proyectos de inversión del Estado para garantizar la coherencia de estos con las metas del Plan, así, la UPME debe tener, en forma exclusiva, la función de viabilización de los proyectos del sector para garantizar su coherencia con lo planificado.
Adicionalmente, contar con un viabilizador exclusivo garantiza la uniformidad de criterios respecto del universo de proyectos a ejecutarse, da claridad y transparencia ante los interesados y facilita el sistema de control de riesgos en el sector.
Entidad estructuradora y ejecutora de proyectos: se requiere una entidad especializada con robustez técnica y eficiencia administrativa que desarrolle la función fundamental para lograr las metas propuestas en el sector: la estructuración y ejecución de proyectos viables. Esta es la entidad llamada a llevar energía eléctrica a esas 500.000 familias que hoy no la tienen; es el brazo ejecutor del sector y tiene la misión de convertir en realidad los planes y las metas, que incluyen mejoramiento de calidad e introducción de renovables.
Para ello, es necesario crear una entidad con las capacidades mencionadas, lo cual requiere trámite de ley o hacer una reforma profunda al IPSE que es la entidad llamada a jugar ese rol protagónico en las ZNI. Cabe señalar que, en la actualidad, el IPSE viene haciendo esfuerzos ingentes por reorganizar del Instituto para el logro de sus fines. Sin embargo, la reforma que requiere supera las competencias de la propia entidad por lo que deben activarse los mecanismos de reestructuración con los que cuenta el Estado, bien se elija la opción de tramitar una ley ante el Congreso o bien se realice con las facultades propias del Ejecutivo para reorganizar sus entidades y para crear y eliminar funciones.
Lo fundamental de la propuesta consiste en contar con una entidad robusta y experta en la estructuración, directamente o a través de asistencia técnica a los postulantes, y en la ejecución de los mismos, entendida como la contratación y el seguimiento de los proyectos. Para ello, analizamos entidades del Estado para aprovechar las mejores prácticas existentes, así como el aprendizaje por los errores cometidos.
Solo mencionaré que las experiencias a seguir las encontramos principalmente en la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y la reciente reforma que dio lugar a ENTerritorio. Con base en ese análisis se propone una estructura interna similar a la de la ANI, que cuente con un área especializada en estructuración, una en contratación y una de seguimiento, respondiendo a la lógica de proyectos tal como se requiere. Adicionalmente, se sugiere un área fundamental transversal a todas, el área de planeación de riesgos y entorno, que tiene a su cargo probablemente una de las funciones más trascendentales para la viabilidad de los proyectos, la relación con las comunidades desde la estructuración misma de las iniciativas.
En el sector está probado, gracias a los Planes de Energización Rural Sostenible -PERS, que los proyectos se deben estructurar, ejecutar y operar, reconociendo las particularidades locales, las costumbres, usos, potencial de desarrollo para que sean exitosos. El área de Planeación, Riesgos y Entorno, tiene a su cargo lograr esta participación activa y positiva para el adecuado desarrollo de los proyectos.
Figura 4.
Organigrama funcional ciclo de vida del proyecto IPSE* o nueva entidad3. * Reestructurado. Fuente: elaboración propia.
Con esta reforma, incluso en el mediano y largo plazo debe revisarse la pertinencia de que esta entidad se convierta en el exclusivo ejecutor de proyectos públicos de energización (energía eléctrica y gas, entre otros). Para ello, claro está, se debe consolidar la competencia de la entidad para incrementar su relevancia interna y su capacidad de influir en las decisiones del sector.
Reforma a los mecanismos de financiación: gestión eficiente de recursos y articulación de fuentes
En las bases del PND el Gobierno reconoce la necesidad de articular los fondos que pueden financiar los proyectos de energización. Una mirada de largo plazo permite sugerir que se unifiquen, ya que las finalidades estatales son claras y consistentes en el sector, pero eso implica modificaciones legales que llevan tiempo.
Como medidas de corto y mediano plazo proponemos crear una ventanilla única en cabeza de la entidad encargada de la estructuración, y la creación de un banco de proyectos que cumplan con los criterios unificados de estructuración y viabilidad.
Al tener la función de estructuración y asistencia técnica centralizada en una entidad, se promueve la especialización en esas tareas, de manera que a través de una ventanilla única se reciban todas las iniciativas de proyectos, y se ofrezca la asistencia técnica que requieran los interesados. Así mismo, tener un área encargada de recibir los proyectos permitirá gestionar su financiación considerando los diferentes criterios de priorización de las fuentes disponibles y promover cofinanciaciones cuando haya lugar.
Adicionalmente, gestionar los proyectos a través de una base de datos confiable y pública, brinda transparencia para los interesados, y le da al Estado mayor control para evitar duplicidades o que quede sin financiamiento una iniciativa viable. A través de esta instancia se logrará la articulación de las distintas fuentes que existen para el logro de las metas de energía en ZNI.
Reforma a los sistemas de información: oportunos y de calidad
Como se mencionó en el diagnóstico, se requiere información oportuna y de calidad, para el desarrollo de una política acertada desde su planificación sectorial hasta la operación exitosa del servicio, para lo cual se recomendó crear un gestor de la información que provea a todas las entidades lo que requieran para el cumplimiento de sus fines. Esta figura debe ser creada por el regulador y estar sometida a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Entretanto, se implementa esta solución, el Gobierno puede explotar mejor la plataforma del SICME que administra la UPME, de manera que se pueda disponer de toda la información sobre ZNI en un solo lugar.
Conclusiones
Para que el sector pueda responder de manera adecuada a los retos que tiene, necesita reforzar sus capacidades técnicas para estructurar y ejecutar los proyectos que van a llevar energía a los colombianos que hoy no la tienen o la reciben en condiciones de calidad insuficientes.
Simplificar las instancias a las que los interesados deben acudir, unificar los criterios de presentación, estructuración y viabilización de proyectos, armonizar y generar complementariedades entre las fuentes de financiación disponibles y disponer de información confiable, si bien parecen condiciones obvias, son las que hoy adolece la institucionalidad.
Es evidente que llegar a las zonas que aún no tienen energía representa un sinnúmero de desafíos, pero el momento está lleno de oportunidades. El Gobierno ha propuesto en el Plan de Desarrollo las transformaciones fundamentales que se requieren y la política cuenta con diversidad de recursos y actores que se pueden articular para lograr un aumento de cobertura sostenible financiera, ambiental y socialmente.
Este trabajo es una contribución para que el sector energético logre sus metas de aumentar cobertura, mejorar calidad, introducir fuentes renovables no convencionales y reducir gases efecto invernadero. Pero aún mas importante, esperamos que contribuya a que se hagan realidad los proyectos que van a llevarle energía eléctrica a los más de 500.000 hogares que hoy no la tienen, para que este recurso pueda ser ese motor de desarrollo y transformación de esos colombianos que aún lo esperan.
