Introducción
De acuerdo con lo establecido en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas –a los cuales Perú se ha adherido–, el Gobierno nacional estableció como una de sus prioridades la intervención en el sector de saneamiento con la finalidad de alcanzar la cobertura universal de los servicios en el ámbito urbano en el año 2021, y en el ámbito rural en 2030.
En este contexto, y en el marco de sus competencias, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) ha desarrollado una estrategia con tres instrumentos interrelacionados y complementarios entre sí:
Política Nacional de Saneamiento
La cual constituye una herramienta fundamental y estructurada de política pública dirigida a las entidades de la administración pública que intervienen en el desarrollo del sector de saneamiento. Además, este instrumento da una señal clara hacia la sociedad para responder a sus expectativas sobre el papel del Estado en el sector.
Plan Nacional de Saneamiento
Un instrumento enmarcado en la política nacional que orienta la gestión y la inversión sectorial mediante ejes estratégicos de desarrollo, cuyo objetivo es establecer las líneas de acción requeridas para su cumplimiento.
Nuevo Marco Normativo del sector saneamiento
Constituido principalmente por el Decreto Legislativo N° 1280, que aprueba la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento.
Uno de los problemas claves en las acciones destinadas a la provisión de servicios de saneamiento es que, en ocasiones, éstas se han centrado de modo exclusivo en la construcción de infraestructura física y/o se han basado en modelos tecnológicos no necesariamente apropiados para las áreas rurales; descuidándose estrategias y acciones orientadas a garantizar la sostenibilidad de la intervención.
Las estrategias que se establecen están enfocadas principalmente en las inversiones (cobertura) que son tan solo una parte del problema, el cual debe mirarse desde un enfoque integral que considere aspectos fundamentales como la operación, el mantenimiento, la sostenibilidad y la valoración del servicio; mismos que cobran mayor relevancia en el sector rural, en donde la capacidad económica de la población –en su mayoría– no permite asegurar la cobertura de los costos de operación y de mantenimiento de los servicios.
El presente artículo desarrolla cuatro aspectos importantes: el proceso del sector respecto al saneamiento rural; el papel del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y su Plan Nacional de Saneamiento; el modelo de gestión rural; y las estrategias para asegurar el acceso a agua potable.
Proceso del sector respecto al saneamiento rural
Históricamente, en Perú se ha entendido por saneamiento básico la prestación de los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento y, en consecuencia, se estableció una división que separó la atención a las poblaciones. Por un largo tiempo, los ámbitos urbano y rural estuvieron bajo la responsabilidad de ministerios diferentes: el primero fue inicialmente competencia del Ministerio de Fomento y Obras Públicas (MFOP) y después pasó a ser atendido por el de Vivienda; mientras que el segundo correspondía al Ministerio de Salud (MINSA).
La reforma y modernización institucional del sector se inició en la década del noventa, cuando las estrategias planteadas en la reforma sectorial se trazaron como objetivo principal mejorar la cobertura y calidad de los servicios brindados a la población, para lo cual se estableció lo siguiente:
La función del Estado se orienta a cumplir un papel rector, regulador y supervisor.
Se reafirma la responsabilidad de los gobiernos municipales en la prestación de los servicios.
Definir tecnologías apropiadas para atender con recursos del Estado a sectores sociales menos favorecidos.
Fomentar la participación del sector privado.
Para implementar la estrategia, en 1992 se creó la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) para cumplir la labor de ente regulador, y el Ministerio de la Presidencia asumió el papel de rector.
El 24 de julio de 1994 se promulgó la Ley General de Servicios de Saneamiento –Ley No. 26338–, la cual recoge la política general de gobierno y las estrategias del sector. Con esto como punto de partida, inicia la articulación de la ley de servicios de saneamiento para convertirse en una política gubernamental. En esta década, los niveles de inversión fueron mucho más elevados que en la del ochenta, inversión que alcanzó los US $ 2 millones, de los cuales el 83 % se invirtió en el ámbito urbano, explicando –en parte– la diferencia de cobertura por servicio según cada ámbito.
En 1991 se había creado el Fondo Nacional de Compensación Social (FONCODES), el cual desarrollaba una política orientada únicamente a la construcción de infraestructura, descuidando los aspectos de promoción social de la comunidad y la administración, operación y mantenimiento de los servicios construidos. Esto afectaba la sostenibilidad de los procesos, pues no incluía a las municipalidades ni creaba una unidad responsable de los servicios; además, SUNASS no lograba aún concretar un modelo de regulación y supervisión a las juntas.
Durante la primera década del 2000 se mantuvieron las políticas de desarrollo basadas en la búsqueda de equilibrio macroeconómicos, apertura comercial y mejora en la calidad del gasto de las inversiones públicas, acciones favorecidas por la situación internacional caracterizada por elevados precios de los metales, crecimiento sostenido y bajas tasas de interés.
En ese periodo el sector hizo ajustes en el marco institucional entre los que destacan:
Consolidación del órgano rector, con la creación del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento y, dentro de su estructura, la Dirección Nacional de Saneamiento –DNS1, (encargada de definir los objetivos del sector a través del Plan Nacional de Saneamiento). Se organiza el programa ‘Agua para Todos’, responsable de la ejecución de los programas y proyectos priorizados por la DNS, y se crea un fondo de inversión social en saneamiento.
La SUNASS se reorganiza y limita su competencia al ámbito urbano.
Las municipalidades distritales son responsables de promover el desarrollo de estos servicios, brindar asistencia técnica y supervisar a las organizaciones comunales. Sin embargo, este cambio no consideró la capacidad de los municipios, por lo que –en la práctica– tienen dificultades para su implementación.
En 2013 se promulga la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento, cuyo objeto es el incremento de la cobertura, el aseguramiento de la calidad y la sostenibilidad de los servicios de saneamiento a nivel nacional. De igual manera, la ley busca promover el desarrollo, la protección ambiental y la inclusión social, para lo cual se crea el Organismo Técnico de la Administración de Servicios de Saneamiento (OTASS), orientado a la mejora de la gestión de las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento - EPS (ámbito urbano) y continúa reconociendo a las organizaciones comunales como prestadoras del servicio en el ámbito rural.
En 2016 se aprueba el Decreto Legislativo (DL) 1280 “Ley marco de la gestión y prestación de los servicios de saneamiento”, dando un nuevo marco normativo que propone establecer una Política Nacional de Saneamiento y un Plan Nacional de Saneamiento para lograr los objetivos de la política pública del sector establecidos en dicha ley, que indica:
Incrementar la cobertura, calidad y sostenibilidad de los servicios de saneamiento, con la finalidad de alcanzar el acceso universal.
Reducir la brecha de infraestructura en el sector y asegurar el acceso a los servicios de saneamiento prioritariamente de la población rural y de escasos recursos.
Alcanzar la autonomía empresarial e integración de los prestadores de los servicios de saneamiento.
Incrementar los niveles de eficiencia en la prestación de servicios con altos indicadores de calidad, continuidad y cobertura.
Lograr la gestión sostenible del ambiente y de los recursos hídricos en la prestación de los servicios de saneamiento.
Así, para 2017 se aprueba mediante el Decreto Supremo (DS) N° 007-2017-VIVIENDA la Política Nacional de Saneamiento, la cual busca establecer directrices con miras a los ODS y lograr la universalización de los servicios del ámbito rural para el año 2030.
Además, con el DS N° 18-2017- VIVIENDA, se aprueba el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021 como principal instrumento de política pública sectorial, documento que contiene instrucciones, directrices y reglas para el uso eficiente de los recursos en la provisión de los servicios de saneamiento para las entidades nacionales y locales que, directa o indirectamente, se relacionan con la provisión de los servicios de saneamiento. Este decreto es de obligatorio cumplimiento para los prestadores de servicios de saneamiento, y las entidades de la administración pública con competencias reconocidas por el ordenamiento legal en materia de prestación de los servicios de saneamiento.
Respecto a las entidades ejecutoras en materia de saneamiento, en 2012, el MVCS, con la creación del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR)– reorganiza y unifica todos los programas con intervenciones en este campo, integrando a PROCOES, Amazonía Rural y PRONASAR. Así, se desarrolló una política de acceso mixta: i) por oferta, que corresponde a la cartera de proyectos que ya tenía cada programa adscrito y el PNSR, la cual nace con una cartera focalizada con base en criterios de pobreza y enfermedades diarreicas agudas (EDA); y ii) por demanda, bajo un mecanismo de financiamiento en el que los gobiernos locales identifican y formulan su expedientes técnicos y solicitan financiamiento al MVCS, caso en el que el sector –habiendo hecho una evaluación previa de la calidad de los expedientes– financia en función de sus criterios de priorización y disponibilidad presupuestal.
Sobre la creación del PNSR es relevante considerar sus conceptos principales:
Calidad y sostenibilidad de los servicios
Se generan las condiciones para el acceso a los servicios de saneamiento en niveles adecuados de calidad y sostenibilidad en su prestación, en especial a los sectores de menores recursos económicos, promoviendo la educación sanitaria de la población y programas de asistencia técnica y financiera para la provisión de los servicios de saneamiento adecuados a cada centro poblado rural que no sobrepase los dos mil habitantes.
Inclusión social
La complejidad de la problemática rural, en razón a las características geográficas y la dispersión de las localidades, genera situaciones de vulnerabilidad que afectan a las poblaciones que allí se asientan. Esto exige el diseño de soluciones adecuadas compatibles con las políticas públicas de carácter inclusivo, que se enmarcan y contribuyen a una intervención del Estado más articulada, focalizada, multisectorial e intergubernamental, destinada a reducir las brechas de pobreza y desigualdad, así como las vulnerabilidades y riesgos sociales en los ámbitos rurales.
Articulación territorial
En dicho contexto, se hizo necesario complementar el esfuerzo de los gobiernos regionales y locales mediante la definición de un programa que implemente actividades y proyectos de inversión pública, enmarcados en los planes sectoriales, regionales y municipales, orientados a proveer de servicios de agua y disposición sanitaria de excretas a la población del ámbito rural a nivel nacional, mejorando la gestión operativa y promoviendo la capacitación y sostenibilidad de los servicios, que resulten apropiadas de acuerdo con las condiciones físico-geográficas y socio-económicas.
A finales de la década, con la Ley N° 29332, se crea un programa de incentivos cuyo objetivo es contribuir a la mejora de la efectividad y eficiencia del gasto público en las municipalidades, vinculando el financiamiento a la consecución de resultados asociados con los objetivos nacionales. A través de metas, este mecanismo permitió incentivar la formalización de los prestadores del ámbito rural (metas que incentivan la constitución y formalización de Juntas Administradoras de los Servicios de Saneamiento - JASS) los primeros años y metas asociadas al registro de las actividades de operación y mantenimiento priorizando esfuerzos en cloración en Sistemas de Agua potable - SAP); desde el año 2015 a la fecha.
El rol del MVCS y el Plan Nacional de Saneamiento
El DL N° 1280, Ley Marco de la Gestión y Prestación de los servicios de Saneamiento de 2016, en adelante: Ley Marco, señala que al MVCS –en su calidad de ente rector en materia de saneamiento– le corresponde planificar diseñar, normar y ejecutar las políticas nacionales y sectoriales dentro de su ámbito de competencia y de cumplimiento obligatorio en los tres niveles de gobierno en el proceso de descentralización y en todo el territorio nacional. En ese sentido, el MVCS –a través de la Dirección de Saneamiento– aprueba el Plan Nacional de Saneamiento como instrumento de política pública nacional.
Es así como, a partir del año 2017 el sector cuenta con una Política Nacional de Saneamiento que –como instrumento de política pública– fija metas a cinco años y se estructura sobre la base de seis ejes que responden a objetivos específicos:
Acceso de la población a los servicios de saneamiento
Sostenibilidad financiera
Fortalecimiento de los prestadores
Optimización de las soluciones técnicas
Articulación de los actores
Valoración de los servicios de saneamiento
Estos ejes cuentan con acciones de implementación definidos en el Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021. Si bien el saneamiento rural puede verse reflejado en cada eje según su particularidad en la política, la implementación definida en el Plan se reduce a solo algunas acciones en el ámbito rural, entre ellas:
La priorización de los Planes Anuales de Inversión, en coordinación con gobiernos subnacionales.
La implementación de una plataforma de gestión de datos que garantice el seguimiento, monitoreo y evaluación de inversiones.
El establecimiento de incentivos que favorezcan el cierre de brechas y garantice eficiencia y sostenibilidad de los prestadores
El fortalecimiento de capacidades del ámbito rural a través del Sistema de Fortalecimiento de Capacidades adscrito a la Dirección de Saneamiento (SFC).
La implementación del eje de política nacional no aborda de forma clara la política de subsidios y centra casi todas las estrategias en el ámbito urbano (empresas prestadoras de servicios). Entre las estrategias para el ámbito rural no considera la capacidad de los gobiernos regionales y locales para ejecutar las acciones de implementación. Como ejemplo está el enfoque dado a la planificación y el cumplimiento de priorización de inversiones que tienen sentidos divergentes en la implementación: por un lado está orientado a la población rural generalmente dispersa y con menos recursos (política social) y; por otro, a la población rural concentrada con mayor número de beneficiaros por proyecto (política de cierre de brechas). Por esto no es posible priorizar con un mismo fondo ni un único criterio de priorización, lo cual explica que, para ser operativas, las acciones de implementación deben ser socializadas con los ejecutores en cada nivel de gobierno para buscar así su operatividad y convertirse en un documento de referencia.
Modelo de gestión rural
El modelo de gestión rural en la normativa vigente (DL 1280) considera como ámbito rural a aquellos centros poblados con hasta 2000 habitantes. La prestación de los servicios de saneamiento en estas zonas es ejercida por la municipalidad competente, directamente o a través de las Unidades de Gestión Municipal o, indirectamente, a través de las Organizaciones Comunales.
Con el Decreto de Urgencia 011-2020, que modifica el DL 1280, las organizaciones comunales se constituyen sin fines de lucro y adquieren capacidad y personería jurídica de derecho privado exclusivamente para la prestación de servicios de saneamiento en el ámbito rural.
Independientemente del papel del prestador (directo o indirecto), la municipalidad distrital (gobierno local) es responsable de la prestación del servicio y de administrar los bienes de dominio público adscritos a la prestación del mismo. De igual manera, deberá conformar en cualquier modalidad de prestación un Área Técnica Municipal (ATM) que cuente con un área especializada en saneamiento encargada de supervisar, fiscalizar, y brindar asistencia y capacitación técnica a los prestadores de los servicios en los centros poblados del ámbito rural.
El gobierno local también tiene como responsabilidad asignar los recursos para el financiamiento de las inversiones en materia de infraestructura de saneamiento, entre los que se incluyen el financiamiento de la reposición y del mantenimiento de la infraestructura existente para restablecer la capacidad de servicio.
El marco legal establece como mecanismo de sostenibilidad de los servicios de saneamiento uno basado en la asistencia técnica y el fortalecimiento de capacidades. Esto, dentro de la articulación territorial para la operación, el mantenimiento de los sistemas y la educación sanitaria; algo que fomenta la agrupación de las organizaciones comunales en concordancia con el principio de eficiencia.
El modelo de gestión actual aún presenta retos, pues necesita evaluar las capacidades de los gobiernos locales para cumplir con todas las funciones que establece la ley. Además, no considera una política de subsidios para la población más pobre.
Se debe precisar que el actual modelo de gestión del agua y saneamiento en el ámbito rural considera que las actividades de mantenimiento son de responsabilidad del operador del servicio, es decir, la JASS u otra forma de organización comunal. Esto no ha dado resultados debido al carácter voluntario de la labor y por los bajos ingresos que se recaudan por concepto de la cuota familiar, ingresos que no cubren los costos de operación, mantenimiento ni de reposición cuando se requiere; por lo que se considera fundamental la implementación de una actividad que permita a los gobiernos regionales y locales programar actividades y destinar recursos a la atención y financiamiento de estos rubros.
Estrategias para asegurar el acceso a agua potable
El desafío de garantizar la sostenibilidad y calidad de los servicios de saneamiento requiere una mirada integral de la problemática. En este contexto, el Programa Nacional de Saneamiento Rural, en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) –cuya finalidad es asegurar que la población reciba los bienes y servicios que requieren las personas, en las condiciones deseadas a fin de contribuir a la mejora de su calidad de vida–, el PNSR utiliza dos instrumentos: i) programas presupuestales y, ii) programas de incentivos a la gestión municipal.
En esa línea, se viene impulsando la implementación del Programa Presupuestal 0083 (PP 0083) en los tres niveles de gobierno, especialmente, de los modelos operacionales del producto y las actividades que coadyuvarán en la sostenibilidad y calidad de la prestación del servicio de agua y saneamiento en el ámbito rural.
El PP 0083 tiene un modelo conceptual que busca que los distintos niveles de gobierno se interrelacionen por una metodología cascada; sin embargo, a la luz de los resultados obtenidos a la fecha, se ha evidenciado que se necesita primero la generación de condiciones para que pueda ser fortalecida.
La metodología cascada se refiere a la transferencia de conocimiento y capacidades al gobierno regional para que este tenga la posibilidad de replicarlo con los gobiernos locales. Una vez estos últimos reciben la capacitación deciden, a través de una lógica de priorización, transmitir el conocimiento a las organizaciones comunales (operadores comunales). Es decir, la capacitación cae por su propio peso en cada uno de los niveles de actores. Si bien existen muchas ventajas de aplicar la metodología cascada, se considera necesario crear el contexto y/o las condiciones en cada uno de los niveles para que pueda funcionar.
Por otro lado, el DL 1280 define que las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de agua potable deben ser realizados por los gobiernos locales. Sin embargo, los avances logrados entre 2014 y 2018 han sido limitados observándose en 2014 un 1,8 % y en 2018 un 2,6 % de hogares con acceso a agua clorada en zonas rurales.
En este contexto, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a través del Programa Nacional de Saneamiento Rural y con la finalidad de promover una mejora en el indicador de agua segura, ha diseñado una estrategia para incrementar el porcentaje de hogares rurales que acceden a agua clorada. Esta estrategia fue aprobada el 6 de marzo de 2019 con la Resolución Ministerial Nº 078 -2019-VIVIENDA, y consta de tres componentes: i) instalación de sistemas de cloración; ii) abastecimiento de insumos y iii) asistencia técnica y acompañamiento (formación, certificación y contratación de Operadores Técnicos Sociales).
La estrategia busca crear el contexto y/o las condiciones en cada uno de los niveles de gobierno para que la metodología diseñada en el PP 0083 pueda funcionar; dado que, no solo se considera importante la intención técnica de la estrategia, sino que uno de sus componentes sustanciales es el fortalecimiento de capacidades y la apropiación de la estrategia por parte de todos los actores involucrados.
En este sentido, la sostenibilidad es la condición que garantiza que las actividades, objetivos y los impactos (positivos) que se tengan con la implementación de la estrategia se mantengan en el tiempo, incluso después de su fecha de cierre.
Conclusiones
El saneamiento rural en Perú, visto desde las políticas y estrategias de intervención, no ha tenido una continuidad en el tiempo, hecho que se ve reflejado en la gestión y la cobertura de acceso y calidad del servicio, y explicado, en parte, por el proceso incompleto de descentralización, el papel de los gobiernos regionales y la política de priorización de lo urbano sobre lo rural.
Es necesario particularizar la problemática y dinámica rural con su diversidad de culturas, paradigmas y costumbres, lo cual permitirá el establecimiento de políticas, estrategias y programas/proyectos con una visión de largo plazo, que garanticen una intervención integral en agua y saneamiento como factor fundamental para la efectiva mejora de la calidad de vida de la población.
