INTRODUCCIÓN
De acuerdo con Talavera (2009) y Cajías (2013), cuando se inició el proceso de formulación de la ley de reforma educativa, en la década de los años 90, este estuvo vinculado a políticas internacionales como la “Declaración Mundial de Educación para Todos”, aprobada en la Conferencia Mundial de Educación para Todos de Jomtien (Tailandia), en 1990. En sus recomendaciones planteó realizar reformas educativas en los países que afrontaban problemas en la cobertura, calidad e inequidad.
Los Estados asumieron la responsabilidad de llevar a cabo las reformas, como sucedió en Latinoamérica, por ejemplo, en México, Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Bolivia, Colombia, entre otros. Según Cajías, los problemas de la educación no eran privativos de Bolivia; en todo el mundo se realizaban estudios y debates sobre “la crisis mundial de la educación” y sobre la necesidad de tomar medidas urgentes para evitar un mayor deterioro (2013, p. 12).
La reforma de la educación en el Cono Sur por parte de la sociedad civil fue asociada con las medidas del Consenso de Washington y el modelo económico neoliberal. De acuerdo con la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina et al. (2005), la vida económica de la sociedad debía ser organizada en nuevos términos capitalistas, en los que había que restituir al mercado el poder que el Estado de bienestar le arrebató. En ese sentido, se inició un proceso doble y articulado; por un lado, el Estado se reorganizó internamente y, por otro, se transformó su papel en la conducción general del proceso social, económico, político y educativo. Bajo este aspecto el discurso neoliberal penetró en la educación y debía promover la libre elección de las escuelas por parte de las familias.
El trabajo desarrolla una parte de los resultados de investigación de la educación en Bolivia durante el siglo XX en lo concerniente a sus reformas educativas: liberal (1899-1920), nacionalista (1955-1964) y neoliberal (1994-2003), y la manifestación de movimientos sociales de lucha por la educación. En este artículo se ofrece una mirada a lo sucedido con la educación entre 1982 y 1993, periodo en que inicia el retorno de la democracia. El foco de análisis aborda, por un lado, las políticas de reforma de la educación por parte del Estado y gobiernos, que tienen dos momentos: la desarrollada por el gobierno de Hernán Siles y la educación popular, y la iniciada en 1985 con las políticas de reforma: la descentralización y racionalización del sistema educativo.
Por otro lado, se ofrece una mirada a la posición y las propuestas de la sociedad civil, el Magisterio y organizaciones sociales frente a las políticas educativas gubernamentales; una de ellas es el Proyecto Educativo Popular de 1989 de la Central Obrera Boliviana, y la otra es el Congreso Nacional de Educación de 1992; en ambas propuestas se planteó el derecho a la educación, su gratuidad y obligatoriedad.
En este sentido, se debe mencionar que se hace preciso revisar históricamente lo sucedido con la educación durante el retorno a la democracia en Latinoamérica. Esto con el fin de comprender las reformas y políticas educativas que se implementaron como parte de las medidas del Consenso de Washington, las políticas y foros internacionales, así como la situación de la educación. Es decir, qué caminos siguieron las reformas educativas de los años 90 en Latinoamérica: su fortalecimiento como derecho o su consideración como servicio, su redefinición de la función del Estado a partir de los principios neoliberales, tales como financiamiento, vinculación de educación y trabajo, y estándares de calidad académica.
Entender históricamente el desarrollo de la educación y su papel permite comprender y dilucidar el saber, las mentalidades y representación del hecho educativo, sus reformas y políticas y las prácticas educativas, en relación con las condiciones económicas y socioculturales. Según Guichot (2006, p. 13), estudia diacrónicamente una parcela de la actividad y del comportamiento humanos, la actividad de educar, sin descuidar que se trata de una actividad inserta en un todo más amplio que la condiciona sistemáticamente. Todo fenómeno educativo, toda teoría o idea sobre educación se debe inscribir en el contexto de las condiciones sociales, políticas, económicas, culturales, donde se gesta; aspecto este que reclama por parte del historiador de la educación un tratamiento interdisciplinar de su objeto cognitivo.
Por ende, la historia de las educaciones es una disciplina científica, una rama de la historia que proviene de la historia sectorial temática, que se ocupa del estudio de todo el quehacer que el ser humano realiza en el campo de las educaciones. Esto no solamente implica el pasado, sino también el propio presente, como la historia reciente de las reformas educativas de los años 90 que se implementaron en Latinoamérica, y se aborda aquí lo sucedido con el caso boliviano, que puede contribuir a establecer una mirada comparativa y regional de lo acontecido con la educación latinoamericana.
POLÍTICAS EDUCATIVAS EN LOS GOBIERNOS DEMOCRÁTICOS (1982-1993)
En los gobiernos militares (1964-1982) las políticas educativas fueron aisladas y no dialogaron con la realidad social. La sociedad civil en los años 70, así como la Comisión Episcopal de Educación, fueron implementando programas de alfabetización, educación popular y técnica; se realizaron dos congresos pedagógicos (1970 y 1971), impulsados por el sector del Magisterio, que propusieron garantizar la gratuidad de la educación pública; el movimiento katarista indianista cuestionó la educación en el área rural por la aculturación que sufrían los aymaras y quechuas.
Según Contreras y Talavera, en 1973 el Gobierno, con la cooperación de la Unesco, realizó una extensa evaluación del sector. Las principales recomendaciones fueron: desarrollar planes a largo plazo que incluyan la descentralización administrativa e integración de la educación urbana y rural (2005, p. 41). Un ejemplo es el proyecto educativo desarrollado por el Gobierno boliviano y el Banco Mundial (BM), que buscaba el uso adecuado de las instalaciones primarias, de la labor docente, reorganizar y supervisar la administración en la gestión educativa (World Bank, 1977).
Con la transición democrática iniciada en 1982, en el caso de la educación se tendrá una diversidad de políticas públicas destinadas a superar las brechas de desigualdad de acceso a la educación en el área rural, problemáticas que fueron abordadas en las políticas implementadas en el gobierno de Hernán Siles Zuazo (1982-1985); la crisis de la educación y su necesidad de reformarla se iniciaron en los gobiernos de Víctor Paz Estenssoro (1985-1989) y Jaime Paz Zamora (1989-1993) que tuvieron sus resultados en 1994 con la ley 1565 de reforma educativa.
Ampliar la educación a las mayorías, en el gobierno de Hernán Siles Zuazo (1982-1985)
La apertura democrática se inicia con el gobierno de Hernán Siles Zuazo, quien llegó al gobierno el 10 de octubre de 1982.1 A Siles le toco asumir la responsabilidad de la hiperinflación galopante, la crisis económica generalizada, por lo que tuvo que acortar su mandato y adelantar las elecciones presidenciales.
De acuerdo con Ipiña (1996), la democracia se encontró a su llegada con las ruinas de la educación; sus problemas no serán solamente cualitativos, sino de deficiencias de carácter cuantitativo. Para Talavera (2011) la recuperación de la institucionalidad democrática permitió analizar que la educación no solo tenía baja calidad, sino problemas de exclusión. Por ejemplo, la población matriculada en el sistema escolar en 1984 alcanzaba a 1.556.300 estudiantes (58%) (Ipiña, 1996, p. 311). Se tenía un alto índice de analfabetismo: para 1982 se calculaba en 36.79% del total de la población boliviana. Asimismo, el presupuesto destinado a la educación era para el pago de salarios de los maestros y funcionamiento de escuelas; en 1985 fue de 17 millones de dólares.
El Banco Mundial (BM) resumió la forma trágica del estado de la educación en Bolivia: a) dos subsistemas: rural y urbano, administrados en forma ineficiente; b) tasas de abandono y de repetición elevadas por la enseñanza en castellano, desnutrición, currículo irrelevante y exageradamente académico; c) la mayor parte del presupuesto se emplea para pagar salarios a maestros que no están capacitados; se destinan pocos recursos a ampliar el sistema y mejorar la calidad (1983, p. 39).
En el corto período de Siles se aprobó el Plan Nacional de Alfabetización y Educación Popular Elizardo Pérez; sus principales características fueron concebir el analfabetismo como la incapacidad de las mayorías para interpretar la historia y la realidad; entender las condiciones de vida y las formas de organización del pueblo; reconocer la importancia de la alfabetización como proceso de liberación con una intencionalidad política de conciencia de clase (Servicio Nacional de Alfabetización y Educación Popular, 1983).
El Plan definió la educación popular desde el enfoque intercultural, bilingüe y de género; la alfabetización debía estar relacionada directamente con las representaciones de base, autoridades originarias y sindicatos. Planteó el respeto a la armonía ecológica, a la Pachamama, a la naturaleza; estableció criterios de atención preferencial a las mujeres, por su condición de víctimas principales del analfabetismo; fijó criterios en cuanto a la valoración de las culturas, costumbres y tradiciones, como producto acumulado de muchas generaciones.
Para su aplicación se decidió crear el Servicio Nacional de Alfabetización y Educación Popular (SENALEP), el cual debería desarrollar programas de alfabetización con metodologías adecuadas a la realidad boliviana y vincular la alfabetización con la educación popular y las políticas de desarrollo y de cambio social, promover la investigación socioeducativa de alto nivel, determinar las modalidades técnico-pedagógicas a adoptarse en el desarrollo de programas y metodologías requeridos, en función de las peculiaridades culturales y etno-lingüísticas de la población boliviana. Esto con el propósito de lograr la igualdad social y la dignidad cultural entre los diferentes pueblos y culturas del territorio nacional.2
También se elaboró el Plan Nacional de Educación, que fue aprobado por el Ministerio de Educación y Cultura en 1983. Sus planteamientos fueron mejorar la calidad y eficiencia del sistema educativo, desarrollar programas de educación intercultural y bilingüe con la participación de indígenas y formación de maestros bilingües, reestructurar el aparato administrativo, mejorar la infraestructura, promover la participación de la comunidad y dar atención específica a la educación de la mujer (Ministerio de Educación y Cultura, 1983).
De este modo, el gobierno de Siles trató de atacar uno de los problemas educativos, el analfabetismo, a través del Plan, el cual quedó truncado por la crisis económica; pese a ello, la labor del SENALEP fue muy positiva durante los años que estuvo vigente.
El discurso de reformar la educación y sus políticas (1985-1989)
Con el llamado a elecciones adelantadas, en 1985 asume la presidencia Víctor Paz Estenssoro, quien puso en marcha la Nueva Política Económica, de primera generación (1983-1993), con el Decreto Supremo 21060; el cual trajo consigo la generación de nuevas medidas políticas y sociales, que se orientaron hacia la estabilización económica con el propósito de contener la hiperinflación. Según el Instituto Internacional de Integración Convenio Andrés Bello (III-CAB), Bolivia ingresa de lleno en la economía de libre mercado y en una posición antiestatista; marco en el que se pensó en una nueva reforma educativa sustentada en el nuevo modelo (2008, p. 72). Como sugiere Martínez (1988), una forma expedita de adaptar el sector educativo a la nueva política económica del Gobierno.
La crisis económica de 1985 llegó a afectar drásticamente al presupuesto destinado a la educación. De acuerdo con Pimentel (1993, citado por Talavera, 2011), el porcentaje del PIB para la educación cayó a 2,7%, y el presupuesto había disminuido a 9,8% en 1984. Para Ipiña (1996), en 1986 el presupuesto había descendido del 30% en 1982-1983 a 19% en 1986, y se destinaba en su totalidad al pago de salarios.
En el Plan de Gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) de 1985, la educación fue establecida como la más alta función del Estado. Este Plan pretendía superar tres problemas fundamentales: la reducción de la tasa de analfabetismo real al 20%; la integración paulatina de las áreas rural y urbana para que sean un sistema funcional; y el mejoramiento cualitativo. Para ello se dispusieron varias directrices, tales como el trato justo al Magisterio, con una mejor condición salarial; la atención a la alfabetización y educación popular de adultos; preferencia por la educación rural en el nivel primario; la descentralización y participación de los sectores sociales; vinculación estrecha de la educación a los procesos productivos; la planificación integral y la racionalización de los servicios educativos; el fomento y estímulo a los valores nacionales (Ministerio de Educación y Cultura, 1985).
El gobierno de Paz optó en 1988 por el camino de la descentralización de la educación y la salud, mediante una propuesta presentada al Congreso Nacional. De acuerdo con Contreras y Talavera, los sindicatos de maestros, organizaciones populares y la Iglesia católica se opusieron a la propuesta argumentando que lo que se intentaba era privatizar la educación (2005, p. 43). La oposición de las entidades mencionadas, por un lado, tiene que ver con la realidad de los municipios en los años 80; estos no tenían la suficiente capacidad institucional, administrativa y económica para hacerse cargo de la educación, por lo que por lógica el mercado tendría su presencia en la educación y salud; por otro, el Estado dejaría de asumir la responsabilidad de garante y financiador. Este discurso de la descentralización fue abandonado por el gobierno de Paz Estenssoro, pero nuevamente será retomado en los anteproyectos de reforma educativa que se implementaron en la presidencia de Jaime Paz.
Siendo ministro de Educación, Enrique Ipiña elaboró y presentó dos propuestas de reforma educativa: el Libro blanco y el Libro rosado, que impactaron a la opinión pública, tanto por el contenido como por su enfoque ideológico y político. El Libro blanco3 plantea que la educación cumple una tarea fundamental en el proceso de creación de la cultura, la unidad en la diversidad y lo plural de los pueblos y naciones que configuran el proyecto nacional.
Según el Libro blanco (1987), los objetivos de la educación boliviana son: 1. La erradicación del analfabetismo, a través de programas concretos; 2. La asistencia plena al nivel primario, por medio de una educación única. 3. La elevación de los niveles de calidad en la educación. Este anteproyecto propuso una serie de medidas básicas como la actualización de las bases y fines de la educación nacional; unificación de lo urbano y rural; nueva visión de la estructura curricular sobre tres líneas maestras: concepción funcional, descentralización, y la integración de los tres niveles; reorganización y definición del nuevo sistema administrativo; planeación de un nuevo sistema de formación y capacitación docente; consideración de la formación técnica como inseparable de todo el proceso educativo (Ministerio de Educación y Cultura, 1987, pp. 37-38).
Mientras que el Libro rosado4 (1988) señala los lineamientos esenciales para la reforma educativa, con los siguientes planteamientos: mayor acceso a la educación; erradicación del analfabetismo y mejoramiento de la eficiencia del sistema. Su objetivo es formar un nuevo hombre boliviano, reflexivo y crítico, consciente de sus derechos y obligaciones, abierto a la participación y a la tolerancia, educado para vivir en democracia; creativo y apto para los nuevos tiempos de cambios imprevisibles (Ministerio de Educación y Cultura, 1988, p. 81). Para su logro, sus estrategias fueron la descentralización, la estructura curricular organizacional y la participación popular en el sistema educativo. De acuerdo con Pimentel (1993), este libro es la máxima expresión del Gobierno de readecuar la educación al modelo neoliberal.
Otro documento es el Libro azul (1989a): ¿por qué una reforma en los Institutos de Formación Docente? Es una recopilación de información sobre el estado de la formación docente en lo referido a marcos jurídicos, administrativos, académicos, metodológicos, infraestructura y financieros. En las conclusiones se tiene la propuesta de crear una Universidad pedagógica estatal que inicie el cambio en la formación docente, por medio de programas de licenciatura (Ministerio de Educación y Cultura, 1989a).
Estos documentos abrieron el camino a la reforma de 1994, porque dieron a conocer claramente la situación escolar y, consecuentemente, de la educación; esta no había mejorado en los últimos años, sino que había empeorado. Estas propuestas pretendían la unificación de la educación rural y urbana, la implementación de la calidad educativa, la descentralización y la reforma curricular en los niveles primario y secundario.
El Plan de emergencia hacia una reforma educativa
En la presidencia de Jaime Paz Zamora (1989-1993)5 se pusieron en marcha los ejes trazados por el Consenso de Washington. Se mantuvieron las líneas básicas de la política económica neoliberal: apertura comercial, libre movilidad de capitales, desprotección laboral y social.
En el campo educativo se presentó una propuesta para su reforma. El Plan de emergencia concebía la educación como factor de desarrollo económico y como mecanismo de transformación social (Ministerio de Educación y Cultura, 1989b). De acuerdo con el III-CAB, pretendía de manera global forjar una educación de calidad para encarar los desafíos del desarrollo de la sociedad boliviana y los requerimientos frente a la comunidad internacional, manifestando la intención de promover una reforma integral de la educación (2008, p. 63).
El Plan expresaba que el modelo educativo nacional estaba en crisis, porque “se producen a menudo personas que el país no necesita, y no se producen las que se necesitan” (Ministerio de Educación y Cultura, 1989b). El Plan planteó dos puntos trascendentales: la descentralización y racionalización, las cuales generaron oposición y observaciones por parte del Magisterio.
En cuanto a la descentralización, esta debería ser a nivel del Estado, y posteriormente en la educación. Con referencia a la racionalización, manifestaron que solamente era para ahorrar recursos del Tesoro General de la Nación. Según Montero (1990), los maestros de base entendieron por racionalización un fenómeno similar al de la relocalización que ocurrió con los mineros, es decir, la pérdida de sus fuentes de trabajo. Además, vincularon la descentralización con un primer paso para privatizar la educación, porque –según señalan– los gobiernos municipales no estarían en condiciones de solventar todos los gastos que se requieren para el pago de haberes a los docentes, así como la construcción de nuevos establecimientos educativos.
El ministro de Educación Mariano Baptista Gumucio daba a conocer que la descentralización de ninguna manera tenía vínculos con la privatización de las escuelas y que el único objetivo de esta medida era buscar una mejor administración de los fondos que regularmente el Tesoro General de la Nación destina al sector educativo:
No se piensa dejar a los gobiernos municipales la responsabilidad de mantener con sus propios recursos los establecimientos educativos de su región, de lo que se trata es de buscar una mejor manera de administrar estas cifras. Respecto a la racionalización, esta medida está destinada a la reubicación de docentes de acuerdo a la relación maestroalumno, lo que pretende es disminuir estas diferencias, igualando la relación entre maestros y alumnos en todos los establecimientos educativos, donde no sobrepasen 30 estudiantes por maestro y tampoco se encuentre pasando clases un docente con menos de 25 alumnos. (En Montero, 1990, p. 3)
A través del Decreto Supremo Nº 22407 se instruyó al Ministerio de Educación y Cultura (MEC) a realizar durante 1990 consultas mediante seminarios, foros, encuestas y otra clase de eventos a los organismos y personas comprometidos con la educación, a fin de iniciar los procesos de implementación de una reforma. El Decreto estableció las prioridades de la política educativa: educación básica y rural, atención preferente a la educación de la mujer; transformación de la escuela en núcleo de la comunidad; la conversión del nivel medio hacia carreras diversificadas, técnicas y agropecuarias con miras al trabajo y a la producción; el relanzamiento del programa de alfabetización, entre otros (Gaceta Oficial, 1990). Para afrontar la crisis se establecieron como medidas la racionalización del sistema, formulación de políticas para la integración de los sistemas administrativos del área urbana y rural.
De acuerdo con el secretario ejecutivo de la Federación de Maestros Urbanos de La Paz, Miguel Lora (1990), una reforma educativa debía de “comenzar creando una nueva institución educativa que aparte de formar a los estudiantes con conocimientos científicos lo haga también de forma constructiva en vista a confrontar la realidad. Por otra parte, se debe respetar la identidad cultural y lingüística de todas las etnias” (en Montero, 1990, p. 3).
Para el Gobierno, la reforma educativa en sí contempla tres aspectos: reformar la enseñanza, incorporando en el currículum el aprendizaje de idiomas nativos para todos los ciclos; incentivar la enseñanza técnica, de manera que los estudiantes de ciclo medio adquieran conocimientos sólidos que les permitan desempeñarse en funciones específicas; y realizar un nuevo balance de la formación docente con miras a crear una universidad pedagógica.
El Equipo Técnico de Apoyo a la Reforma Educativa (ETARE)
Según Contreras y Talavera (2005), se organizó el ETARE con financiamiento y asistencia del Banco Mundial y con participación de los ministerios de Educación y de Planificación, aunque funcionó fuera de sus estructuras organizativas. De acuerdo con el ETARE (1993), el Ministerio de Educación y Cultura perdió la iniciativa de reforma educativa, por lo que el Ministerio de Planificación asumió la responsabilidad del proyecto de reforma. A partir de 1990 el ETARE fue trabajando la propuesta de reforma. Para Talavera (2011), el trabajo realizado por el ETARE fue poco compartido con la sociedad y con los maestros.
En 1992, la Unidad de Análisis de Políticas Sociales (UDAPSO) del Ministerio de Planificación y el ETARE prepararon el proyecto de reforma. En el gobierno de Jaime Paz, a través de las gestiones del ministro de Planificación, Doria Medina, se logró conseguir el respaldo económico y de los profesionales para su participación en el ETARE; Amalia Anaya fue elegida para encabezar el equipo de trabajo multidisciplinario y plural.
El ETARE al comienzo de su funcionamiento tuvo que enfrentarse a varios problemas. Algunos de ellos fueron los diversos desacuerdos entre el ETARE y el BM sobre los aspectos por reformar; para el Banco Mundial, se debían realizar cambios curriculares y pedagógicos, y no administrativos e institucionales como pretendía el equipo. Anaya (1996) explica que el ETARE quería introducir la educación bilingüe, pero inicialmente el BM se mostraba reticente.
El otro problema fue la oposición de actores políticos a los que se enfrentaban; según Contreras y Talavera (2005), las propuestas de reforma no recibieron el apoyo pleno del gobierno de Paz Zamora. Para Berríos (1995), mientras que el ministro de Finanzas apoyaba la propuesta del ETARE, el ministro de Trabajo no ofrecía ningún respaldo para evitar la resistencia y los disturbios que podían generar los sindicatos de maestros. Asimismo, en junio de 1991 el Ministerio de Educación y Cultura convocó al Congreso Nacional de Educación (CNE), que se realizaría en 1992.
Para enfrentar estas dificultades sucedieron varios hechos que allanaron y viabilizaron el trabajo del equipo. Según el ETARE (1993), se tuvo el acuerdo público de los jefes de los principales partidos políticos (Acuerdo del 9-VII-1992) y la adhesión del CNE a la demanda nacional de reforma. Mientras los desacuerdos con el Banco Mundial fueron superados, a mediados de 1993 presentaron la propuesta de reforma sobre la base de la investigación de las necesidades de aprendizaje y de las expectativas de los padres de familia en ocho escenarios sociolingüísticos y regionales del país; la evaluación de ocho experiencias innovadoras desarrolladas por el Centro de Multiservicios Educativos, Fe y Alegría, Juan XXIII, las Yachaywasi, las Escuelas Multigrado y el Proyecto de Educación Intercultural Bilingüe; y talleres con diversos actores e investigadores en cuanto a la educación intercultural y bilingüe (Contreras y Talavera, 2005, p. 48).
La propuesta de reforma educativa del ETARE buscaba cambios en el sistema educativo en cuatro áreas principales: incrementar la cobertura de la población en edad escolar, mejorar la calidad de la educación, promover la equidad en el acceso, permanencia y calidad en la educación pública, entre hombres y mujeres, área rural y urbana, y eficiencia en la gestión y administración educativas. De acuerdo con el ETARE (1993), la nueva política educativa debía recuperar la función principal del sistema educativo: la enseñanza y el aprendizaje, y adoptar el enfoque de necesidades de aprendizaje, reconocer la diversidad cultural con la aplicación del enfoque intercultural y bilingüe, mejorar el acceso, garantizar la permanencia escolar, promover la participación social, adoptar una administración educativa competente y fortalecer la educación fiscal. Por ende, los ejes vertebradores de la nueva política fueron la interculturalidad y la calidad como eje curricular y la participación social como eje institucional.
El proyecto de reforma seguirá su camino: el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) hizo suyo el proyecto de reforma educativa, le dio continuidad al anteproyecto de ley de educación del gobierno anterior (Iño, 2007, p. 387). Según Talavera (1999), la llegada de la reforma educativa representaba un “hecho histórico” para la educación pública, por ser la primera vez que el Estado dotaba a los maestros de material de trabajo, y asignó a una persona la tarea de brindarles apoyo pedagógico en las escuelas (los asesores pedagógicos).
Para Contreras y Talavera (2005), la reforma fue asociada con las medidas neoliberales y perdió apoyo, como ocurrió con la mayor parte de las reformas en América Latina. De acuerdo con Gamboa (1998), la incapacidad de concertación con la sociedad generó conflictos, por ejemplo, no se concertó adecuadamente la ley con los principales dinamizadores de la reforma: los maestros y organizaciones sociales. Pese a la oposición, la reforma buscaba ampliar y mejorar la educación boliviana en cuatro áreas: cobertura, calidad, equidad y eficiencia. Según Iño (2017), la reforma buscaba una educación integral, coeducativa, activa, progresista y científica, promotora de la justicia, de la solidaridad y de la equidad social, con el fin de profundizar la democracia.
LA SOCIEDAD CIVIL Y SUS PROPUESTAS DE REFORMA DE LA EDUCACIóN
El debate sobre la situación de la educación cobró mayor amplitud en el retorno a la democracia; no solo el Estado y gobiernos debatían sobre su reforma, sino también organizaciones sociales, civiles, religiosas y medios de comunicación. Para Cajías (2013), los debates iban acompañados de diversas experiencias innovadoras que rompían la práctica educativa tradicional y promovían nuevas visiones educativas, como los proyectos de educación intercultural bilingüe, impulsados por la Iglesia católica, UNICEF, el Centro Boliviano de Investigación y Acción Educativas (CEBIAE), y otras promovidas por las ONG.
Con el contexto de las políticas y experiencias educativas, en los 90 se manifestaron propuestas como el Proyecto Educativo Popular de la Central Obrera Boliviana (COB) y el Congreso Nacional de Educación, que apuntaban a la necesidad de reformar la educación. Según Pimentel (1993), reflejan lógicas participativas y alternativas a la situación de la educación boliviana.
El Proyecto Educativo Popular de 1989: la mirada de los trabajadores
En medio de las medidas neoliberales del gobierno de Víctor Paz, a fines de 1986, por medio de la Secretaría de Vinculación Campesina de la COB se retomaron las resoluciones del VI Congreso de 1984, para promover tres propuestas de lucha por la defensa de la educación:
La vigencia del Plan Global de Reestructuración del Sistema de Educación Rural, como demostración de la capacidad del movimiento sindical de generar alternativas idóneas.
La realización del Primer Congreso Nacional de Educación, como instancia de debate democrático de la problemática educativa boliviana.
La formulación de un Proyecto Educativo Popular, como alternativa educativa del pueblo y de la nación boliviana (COB, 1989, p. 9).
En los congresos VI y VII de la COB se resolvió recomendar la elaboración del Proyecto Educativo Popular, que fue difundido en el mes de mayo de 1989. Su propósito fue “transformar la educación de pilar ideológico del statu quo, en eficaz agente de cambio, en función del proyecto histórico de liberación nacional y social a través de la participación de los trabajadores en la definición política y orientación estratégica de la educación nacional” (COB, 1989, p. 6). Esto con el fin de promover la unión de todos los sectores sociales y la estrategia de lucha por la transformación del Estado.
El documento inicia con la presentación de un diagnóstico histórico de la educación a nivel mundial y nacional. En el marco de este diagnóstico, el proyecto identifica la educación actual impartida como “elitista, alienante, consumista y extrajerizante”. Pusieron en evidencia que en el sistema educativo existían falencias en los procesos de dirección y en la formación de recursos humanos. Por lo que la política educativa neoliberal, según el proyecto, “está destinada a destruir la educación fiscal y potenciar a la educación privada” (COB, 1989, p. 45).
A partir de este diagnóstico se proponen los requerimientos (cuantitativos y cualitativos) y las proyecciones que necesita la educación boliviana, como la aplicación de una política educativa popular que reestructure el sistema educativo. El proyecto identificó como requerimientos cuantitativos la necesidad de la erradicación del analfabetismo, la ampliación de la oferta educativa, la disminución de la deserción escolar, la universalización de la enseñanza primaria, la extensión del nivel preescolar o inicial en los sectores rurales y urbano-marginales y las edificaciones escolares (COB, 1989, pp. 47-48). Mientras que los requerimientos cualitativos se enmarcaron en la reformulación del currículo de los distintos niveles en función de las aspiraciones nacionales y avance de las ciencias, la implementación de una educación vinculada al desarrollo del educando, la revitalización de los valores pluriculturales y la aplicación de la educación permanente (COB, 1989, pp. 48-49).
El proyecto parte de la crisis de la educación, interpretación influenciada por el contexto educativo en el cual se proyecta su reforma, con la que no están de acuerdo por ser una imposición de “modelos educativos extranjerizantes, autocráticos, alienantes y consumistas” (COB, 1989, p. 62). De acuerdo con esta propuesta, son los organismos internacionales los que impulsan la política educativa del gobierno de turno.
El proyecto educativo popular de la COB se plantea como finalidad, salvar el sistema educativo boliviano a través del potenciamiento y optimización de la educación fiscal, la cualificación de la profesión docente, el fortalecimiento del movimiento sindical del magisterio, el respeto al Código de la Educación Boliviana y la viabilización de una auténtica participación popular. (COB, 1989, p. 63)
Para Subirats (1988), no solo plantea la superación de las obsolescencias del sistema educativo en el orden pedagógico y estructural, sino fundamentalmente la neutralización de las concepciones educativas capitalistas: el culto al individualismo, al exitismo, al amoralismo y al consumismo. Por lo que su lógica se centró en el modelo neoliberal y su lógica de mercado, donde la educación es un servicio, más que un derecho.
El Proyecto Educativo buscaba fortalecer el sistema educativo como unitario, integrador y coherente. Sus ejes principales fueron la educación popular,6 intercultural bilingüe,7 productiva,8 científica9 y permanente.10 La reestructuración del sistema educativo se realizaría en cuatro áreas comunes del sector urbano y rural: regular,11 de adultos,12 especial13 y extraescolar.
En cuanto al currículo, plantearon su rediseño curricular en concordancia con la interrelación del conocimiento teórico y la actividad práctica, la implementación de programas educativos como la educación social, científica, tecnológica, profesional, manual, y educación física.
En lo referido a la gestión y dirección, su propuesta establece una estructura administrativa con un nivel de Decisión a cargo del Comité Nacional de Educación y el Ministerio de Educación y Cultura; un nivel Normativo, integrado por la Dirección General de Educación Urbana y Rural, Dirección General de Coordinación y Planeamiento y de Administración; un nivel Normativo-Operativo para el funcionamiento del Comité Departamental y Distrital; y el nivel Operativo para el Comité Local de Educación.
En la educación superior, las universidades debían poner en marcha políticas de formación docente, curricular, investigación científica e interacción social, para concretar la unificación académica del sistema universitario nacional con la implementación de niveles de formación universitaria: técnico superior y licenciatura (COB, 1989, pp. 103-109). En la educación técnica se buscaba la relación entre Escuela-Trabajo-Producción, con el propósito de lograr que los educandos se incorporen a la actividad productiva mediante los niveles técnico-vocacionales desde el nivel primario, secundario, hasta el técnico superior. En este sentido, la educación técnica pondría en marcha la práctica-teoría-práctica de la enseñanza y el trabajo-producción-utilidad en la formación de los educandos.
La propuesta pretendía pasar de una educación memorística y clásica a una educación productiva ligada al desarrollo de profesiones técnicas, con la aplicación de la educacióntrabajo-utilidad. Los futuros bachilleres tendrían una fuente de trabajo donde desempeñarse y sustentarse económicamente, y con estas condiciones responder a las exigencias del Estado y la sociedad, y de esta forma construir una nación boliviana que integre los intereses sociales de las “mayorías y la clase trabajadora”. Para Subirats (1993), se busca pasar de una educación teorizante y memorista a una educación crítica, reflexiva, técnica y productiva.
El Congreso Nacional de Educación de 1992
En 1992, del 26 al 31 de octubre, se realizó el Congreso Nacional de Educación (CNE), que fue convocado por el MEC; a este evento asistieron aproximadamente 660 delegados titulares de instituciones estatales, privadas, organizaciones sociales, sindicales, campesinas, indígenas, obreras, instituciones educativas, entre otros. En el congreso, la posición asumida fue el rechazo a la descentralización educativa:
Las deliberaciones del Congreso reflejan una clara y decidida y mayoritaria oposición a la perspectiva de que se pueda llegar a privatizar la educación en nuestro país, al desentenderse el Estado de la obligación que tiene de sostener la educación de los bolivianos en todo el territorio nacional. (CNE, 1992, p. 4)
Sus objetivos fueron la actualización del diagnóstico de la educación y su relación con la realidad nacional y el diseño de propuesta de reforma. En el Congreso se comprendió la crisis de la educación, y que esta crisis se debía a la “penetración colonialista y etnocentrista y la ausencia de una pedagogía nacional”. Asimismo, la propuesta del Congreso retoma varios aspectos del Código de la Educación Boliviana de 1955.
Las bases del nuevo sistema educativo estaban sustentadas en que la “educación es un derecho fundamental, obligatorio en todo el sistema, que sirva como instrumento que coadyuve al proceso de liberación nacional” (CNE, 1992, p. 55). Los fines fueron construir un Estado democrático, plurinacional, socialista, nacido en las raíces históricas y culturales.
Según el CNE (1992), sus objetivos son transformar la actual educación boliviana, fortalecer la conciencia integral: de clase, cultura, género y región, para la defensa de la propia identidad y soberanía nacional, la autodeterminación del pueblo boliviano y los intereses de los sectores explotados; formar, capacitar y perfeccionar a los docentes, construir un sistema educativo plurinacional y democrático. Por lo tanto, se aprecia que la educación sea gratuita, unitaria, innovadora y popular.
La propuesta de estructura académica del sistema educativo se traduce en la democratización, cualificación y participación; el eje articulador es la educación popular científica, tecnológica e intercultural. Se estableció la educación regular (inicial, primaria y media), de adultos, especial y permanente.
Para la estructura orgánica administrativa del MEC se decidió que el CNE es la máxima instancia deliberativa de la educación boliviana, y se formó el Consejo Nacional de Educación (CONED) como ente de decisión, coordinación, asesoramiento y fiscalización de las políticas y funciones que debe cumplir el MEC, el cual estaría integrado por diferentes representantes de la sociedad civil. Para Barral (2005), su creación es un elemento meritorio como instancia de representación de los sectores sociales.
El diseño del currículo debía partir de un carácter abierto y flexible, intercultural y bilingüe, procesual, participativo, integrado, sistémico, formativo y productivo, científico y tecnológico. El sistema de planificación se basaba en el enfoque participativo, relacionado con las realidades locales y regionales dentro del marco de las estrategias de desarrollo económico y social. Y la evaluación educativa fue entendida como un proceso formativo, a partir de metodologías e instrumentos.
La contribución del CNE radica principalmente en interpelar y demostrar la situación educativa de los 90, estimular la participación responsable, constructiva, solidaria y comunitaria para responder a la crisis de la educación boliviana. Sus conclusiones plantearon generar una nueva estructura académica, organizativa y administrativa, curricular, y una planificación participativa.
Según Cajías (2013), a partir de los resultados del congreso se elaboró una “Ley Marco de la Educación Boliviana”, que contenía artículos básicos para orientar la acción educativa, pero flexibles para permitir que surgieran mayores innovaciones y propuestas de cambio. Pero en el nuevo gobierno de Sánchez de Lozada se aprobó en el Congreso Nacional una ley distinta. Situación que dio margen al surgimiento de descontentos y desconocimientos del proyecto de ley por parte de los sectores sociales: el Magisterio, la Iglesia y las universidades públicas dieron a conocer sus críticas por las modificaciones que se realizaron al proyecto de ley.
PALABRAS FINALES
El trabajo ha tratado de ofrecer una mirada a lo sucedido con la educación en Bolivia durante el retorno a la democracia en su primera década, y surgió de un estudio de larga duración. Se puede mencionar a nivel general que la reforma de la educación ha respondido a la coyuntura internacional, la Conferencia de Jomtien, en 1990, y nacional (estado y crisis de la educación). Sin embargo, en Bolivia se desarrolla con facetas y lugares de enunciación distintos: políticas educativas desde lo estatal-gubernamental (lógicas tecnocráticas) y propuestas desde la sociedad civil (lógicas de participación).
En cuanto a las políticas educativas desplegadas en los gobiernos democráticos, se deben distinguir dos momentos: el primero se dio en el gobierno de Siles; sus propuestas de alfabetización y plan de educación se asentaron en la educación popular, dirigida a la población que se encontraba en situación de analfabetismo; el segundo se inició en 1985, conjuntamente con la medidas del sistema económico neoliberal; sus políticas (libros Blanco, Rosado y Azul, Plan de emergencia, ETARE) se orientaron a realizar una reforma de la educación con el discurso de descentralización, racionalización, calidad y participación, las cuales fueron aprobadas en 1994 con la ley 1565 de reforma educativa, pero en su camino generaron conflictos entre la sociedad civil y el Estado.
En lo referido a las propuestas de la sociedad civil, se debe mencionar la continuidad de la lógica participativa de los años 70 y 80 para mejorar y transformar la educación. Su posición ante las políticas de reforma fue el rechazo, pues significa la privatización y la pérdida del derecho a la educación, que había sido ratificado en la Conferencia de Jomtien, y principalmente en los argumentos del Proyecto Educativo Popular de 1989 y del Congreso Nacional de Educación de 1992.
El proyecto de 1989 propuso un sistema educativo unitario, integrador y coherente, por medio de la aplicación de una educación popular, intercultural bilingüe, productiva, científica y permanente; su transformación sería en lo curricular, en la gestión y dirección. En el Congreso de 1992 se rechazó la descentralización educativa, siendo la educación un derecho fundamental, obligatorio y gratuito. Su planteamiento de transformación de la educación apuntaba a consolidar la democracia y lo plurinacional; para ello, se debía reformar la estructura académica, orgánica-administrativa del MEC; crear el Consejo Nacional de Educación, y un diseño curricular abierto y flexible, intercultural y bilingüe. En suma, por un lado, se debía construir un sistema educativo plurinacional y democrático, y, por otro, la educación fue comprendida como el instrumento que contribuye al proceso de liberación nacional. Varias de sus propuestas fueron incorporadas en el anteproyecto de reforma, pero el gobierno de Sánchez de Lozada decidió aprobar y promulgar una ley distinta.
Para finalizar, se debe mencionar que la discusión de reforma de la educación implicó lo estatal-gubernamental y la sociedad civil. Sin embargo, las directrices de las políticas de reforma siguieron el camino de las medidas económicas neoliberales; en Bolivia se tuvo la presencia del BM como financiador y asesor, que en conjunto con el ETARE de alguna forma buscaron la privatización de la educación por medio del discurso de descentralización, racionalización y calidad, por ejemplo, la obligatoriedad solo fue hasta el nivel primario; en la educación superior universitaria, la ley 1565 dio prerrogativas legales para el funcionamiento de universidades privadas que debían desplazar la centralidad y el peso relativo de la universidad pública.