Introducción
La educación es la herramienta más poderosa para encaminar una sociedad hacia la justicia y la equidad. Reduce los niveles de pobreza de una sociedad, promueve la movilidad social y aumenta la productividad de un país (Larrañaga, 1997). Por esto es fundamental que se invierta en la educación, pero no en cualquiera, sino en una educación de calidad que rompa, efectivamente, las brechas sociales existentes y que siempre tenga al estudiante como el centro de la política pública.
La calidad de la educación se ve afectada por múltiples factores y no por elementos unicausales, por ejemplo: profesionalización de los profesores, pertinencia de los currículos académicos, actualización de los proyectos educativos institucionales, jornada única, infraestructura educativa, entre otros (García, Maldonado & Rodríguez, 2014). La institucionalidad y la inspección, vigilancia y control,1 como acción del aseguramiento de la calidad (Banco Mundial, 2007), inciden directamente en la calidad del sistema educativo.
A esta conclusión no llegamos ahora, la vigilancia sobre la educación surgió en Francia durante el gobierno de Napoleón en el siglo XVIII, y en los demás países europeos se fue consolidando en el siglo XIX, hasta el punto que actualmente todos los países tienen la necesidad de vigilar y tutelar el funcionamiento de este servicio público (De Grauwe, 2007). Estas funciones han variado en este tiempo, pero desde 1990 la inspección es concebida como un mecanismo para monitorear y mejorar la calidad de la educación (De Grauwe, 2007), al igual que para examinar que el servicio cumpla con la función social de reducir la inequidad (Beerkens, 2011). Cada vez, esta función toma mayor relevancia para verificar que haya mejoras progresivas en la calidad del servicio y en sus instituciones educativas (Hénard & Mitterle, 2010).
La inspección permite revelar las debilidades que se encuentran en las instituciones educativas y generar estrategias de apoyo para mejorar la calidad de la prestación del servicio de educación (Nelson & Ehren, 2014). También permite tomar decisiones para formular políticas públicas e identificar las debilidades y fortalezas de algunas instituciones sobre evidencia empírica (Badri et al., 2016), y, desde una visión técnica y social, robustecer los procesos de aprendizaje, de enseñanza e institucionales (Gürkan & Deveci, 2013). Igualmente mejora la autoevaluación de los establecimientos educativos como entes autónomos y líderes de sus propios procesos, sin dejar a un lado la capacidad de vigilancia del Estado (Janssens & van Amelsvoort, 2008).
Además, a nivel mundial está aumentándose la autonomía escolar de las instituciones, por lo que la promoción de la autonomía de las instituciones educativas debe estar acompañada de mecanismos de vigilancia (Patrinos, Vélez y Wang, 2013). Por eso existe una tendencia internacional a fortalecer los sistemas de regulación de la educación y establecer un marco normativo con responsabilidades claras para cada uno de los niveles y de los actores de la educación (Banco Mundial, 2007). La inspección y vigilancia es un incentivo, bien sea positivo o negativo, para que en efecto haya mejoras. Principalmente, puede generar mecanismos de control de precios, fallas de mercado, asimetrías de información, vigilancia a la inversión de los recursos, y desincentivar las malas prácticas en la administración de las instituciones y sus recursos, la mala calidad de la prestación del servicio, y prevenir o actuar ante la vulneración de los derechos de los estudiantes, entre otros.
Ahora bien, Colombia no ha estado distante de estos elementos. En el marco de la descentralización de la Constitución Política de 1991, la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, les otorgó a las secretarías de Educación departamentales y municipales la competencia de la inspección y vigilancia sobre los colegios y la educación para el trabajo y el desarrollo humano; la Ley 715 de 2001 la tecnifica sobre las secretarías de Educación certificadas.2 Por su parte, la Ley 30 de 1992 le otorga esa competencia sobre las universidades al Ministerio de Educación, y que después reafirmó la Ley 1740 de 2014. De manera que esta función es ejercida por una entidad diferente cuando se trata de uno u otro nivel de la educación.
Por lo anterior, este documento tiene el objetivo de analizar el sistema de inspección y vigilancia actual en Colombia, su modelo de funcionamiento, sus aspectos positivos o falencias y la institucionalidad en cada uno de sus niveles. Para esto se presentará un análisis comparado de literatura y de experiencias internacionales que han fortalecido su inspección para mejorar la calidad de los sistemas educativos, se revisarán el diagnóstico y análisis de Colombia, para concluir con las recomendaciones de política pública del sistema educativo colombiano.
Es pertinente aclarar que este texto contempla recomendaciones que no pueden ser las únicas para mejorar la calidad de la educación colombiana, pero, como política pública, la inspección y vigilancia debe ser una prioridad en Colombia.
Efectos positivos de la inspección y vigilancia en la calidad
Como se afirmó brevemente en la introducción, la inspección y vigilancia tiene efectos positivos en la calidad de la educación. Para lograrlo, el sistema regulatorio del Estado debe estar alineado con las metas de la educación, de forma que los establecimientos suplan las expectativas de la sociedad (Hénard & Mitterle, 2010), y promover que las instituciones educativas tengan sistemas de aseguramiento de calidad propios (Ehren, Leeuw & Scheerens, 2005).
La inspección revela debilidades de las instituciones educativas y permite generar estrategias de apoyo para mejorar la prestación del servicio de educación (Nelson & Ehren, 2014), al igual que permite tomar decisiones para formular políticas públicas e identificar las debilidades y fortalezas de algunas instituciones sobre evidencia empírica (Badri et al., 2016), y, desde una visión técnica y social, fortalecer los procesos de aprendizaje, de enseñanza e institucionales (Gürkan & Deveci, 2013). De manera que la inspección es un método para mantener y mejorar la calidad de los establecimientos educativos (Ehren et al., 2013).
Según McNamara y O’Hara (2008), la inspección tiene un efecto positivo sobre las expectativas de los establecimientos educativos porque estimula su desempeño y promueve que mejoren sus resultados. A la misma conclusión llegaron Altrichter y Kemethofer (2015) por medio de un análisis econométrico, en el cual tuvieron en cuenta nueve variables para evaluar la relación lineal de los efectos de la presión que existe por la inspección; encontraron que hay evidencia estadísticamente significativa para asegurar que la presión en los establecimientos educativos promueve que desarrollen actividades para mejorar sus resultados, y es, incluso, una de las tres dimensiones para el desarrollo escolar de calidad. La presión externa de las inspecciones crea un efecto positivo en los establecimientos educativos para poner en práctica las recomendaciones de mejora que desarrolla el Estado en ejercicio de sus funciones de vigilancia, como lo concluyó Van Bruggen (2010). Asimismo, el temor a las medidas de mejoramiento por incumplimientos hace que los establecimientos educativos aumenten sus gastos en la formación de sus educadores, en el desarrollo del currículo y en tecnología (Chiang, 2009, en Altrichter & Kemethofer, 2015).
En Holanda, Hong Kong, Nueva Zelanda, Singapur, Reino Unido y Escocia, las visitas regulares a los establecimientos educativos son el instrumento más importante de la inspección, y su finalidad es revisar y evaluar la prestación del servicio (Nelson & Ehren, 2014). Los datos que se encuentran en las inspecciones son usados por los líderes educativos para mantener las fortalezas e implementar medidas generales sobre las debilidades de los establecimientos educativos (De Grauwe, 2007; Janssens & van Amelsvoort, 2008; Ehren & Visscher, 2008; Badri et al., 2016). Igualmente, las inspecciones permiten que haya información fiable y pertinente sobre el rendimiento de los estudiantes para estimular el mejoramiento de las instituciones (Badri et al., 2016). Todo esto tiene un efecto positivo en la calidad de la educación.
La educación es un servicio con asimetrías de información (Ayala, Soto y Quiros, 1998) que la inspección puede reducir, debido a que la “mano invisible” del mercado no logra regular la oferta de baja calidad (Beerkens, 2011) y sólo la información puede disminuirla. Publicar los datos genera que los stakeholders (partes interesadas) tengan una reacción activa en los resultados de las inspecciones y en las acciones para mejorar (Altrichter & Kemethofer, 2015), a la vez que estimula y orienta el mejoramiento de los establecimientos educativos (Hénard & Mitterle, 2010). Por eso, una de las medidas para mejorar la calidad de la educación de las economías emergentes es proveer información a los padres y estudiantes para ayudarles a seleccionar la educación privada de calidad (Fielden & LaRocque, 2008), y, además, la vigilancia del Estado puede regular la publicidad engañosa por parte de las instituciones educativas, a fin de revisar los procedimientos de reclamación de los estudiantes y sancionar los casos de abuso (Zapata & Tejada, 2016).
Uno de los métodos más comunes de la inspección son las visitas escolares, pero para aumentar su efectividad y su efecto en la calidad debe mezclarse con otros métodos que permitan al Estado revisar las condiciones en que se está prestando el servicio e informar al público sobre los resultados de estos procesos (Ehren et al., 2015). Muchos países europeos están transitando hacia la descentralización y el aumento de la autonomía escolar con un fortalecimiento de la vigilancia, la rendición de cuentas y las inspecciones escolares (Ehren et al., 2015). Es indispensable que el Estado apoye a los establecimientos educativos, los acompañe en su rendición de cuentas (Chen, 2011) y ejecute los recursos económicos necesarios para su correcta implementación, pues, por ejemplo, Adenowo y Toyin (2014), al entrevistar inspectores, gobernantes locales, profesores y secretarios de Educación zonales de Nigeria, evidenciaron que los inspectores no visitan las zonas rurales alejadas por dificultades de transporte, y su rol puede ser visto como superior al de los profesores, lo que puede disminuir su interacción con ellos.
Al revisar cómo continuaban mejorando los sistemas educativos de mayor progreso en el mundo, Mourshed, Chijioke y Barber (2012) evidenciaron que una práctica común para pasar de un sistema “regular a uno bueno” es la rendición de cuentas, para generar transparencia ante las escuelas y frente al público sobre el desempeño escolar, al igual que inspecciones a las instituciones.
Otro complemento de la inspección y la vigilancia es el control, entendido como capacidad para sancionar como última herramienta. Las sanciones incluyen medidas correctivas de mayor intervención e inferencia en la operación de los establecimientos educativos, multas o, incluso, el cierre de los establecimientos; los correctivos, entonces, para los establecimientos con peor desempeño, la posibilidad de ser intervenidos y el reporte individual de las escuelas al público generan presión para que los directivos docentes implementen medidas para mejorar (Altrichter & Kemethofer, 2015; Ehren et al., 2013; Van Bruggen, 2010). De manera que estándares de calidad, acompañados con la amenaza de sanciones, generan que los establecimientos se acomoden a las orientaciones técnicas (Meyer & Rowan, 2006, citado en Ehren et al., 2015). Por esta razón, en varios países se encuentran medidas correctivas y sancionatorias para promover la calidad cuando no se logran los estándares requeridos para la prestación del servicio, por ejemplo, Suecia, Holanda, Inglaterra, República Checa, entre otros (Ehren et al., 2015). A modo de muestra: Holanda aprobó medidas para aumentar su capacidad de control sobre las universidades, e Inglaterra, la autonomía de las universidades, incrementando su responsabilidad con rendición de cuentas, de manera que respondan ante las demandas sociales en términos de calidad y servicio (Beerkens, 2011).
Como puede verse, todo lo anterior puede aplicar tanto para educación preescolar, básica y media como para la educación superior.
Modelos de inspección y regulación internacionales
De acuerdo con un estudio del Banco Mundial (2007), existe una tendencia internacional a fortalecer los sistemas de regulación de la educación. En este estudio se encontró que los sistemas educativos exitosos tienen un marco normativo que establece responsabilidades claras para cada uno de los niveles y de los actores de la educación, y además tienden a separar institucionalmente las funciones de formulación y definición de políticas públicas de las funciones de monitoreo, inspección y fiscalización.
Este mismo documento clasificó en cuatro modelos las diferencias de control que ejerce el Estado en los sistemas educativos, a saber: i) marco general: las instituciones tienen mayor autonomía y el mercado competitivo se autorregula con una mínima intervención del Estado; ii) contratos por calidad: un modelo preventivo, pero sin control, en donde el Estado tiene algunas mínimas funciones para controlar la calidad de los establecimientos educativos; iii) instrucción diferenciada: a medida que las instituciones mejoran su desempeño obtienen mayor autonomía, y, por el contrario, las de baja calidad son intervenidas por el Estado o inspeccionadas frecuentemente; y iv) instrucción dirigida: el Estado interviene en todos los asuntos de la educación y reduce lo más posible la autonomía escolar.
Entonces, el modelo de instrucción diferenciada es el balance entre la autonomía institucional y la intervención gubernamental en el sistema educativo, por lo que, según este estudio, la mayoría de los sistemas educativos exitosos tienen este modelo: Inglaterra, Gales, Irlanda de Norte, Finlandia, España, Boston (Massachusetts) y Houston (Texas).
Para lograr el balance entre la autonomía institucional y la intervención gubernamental en el sistema educativo se ha reconocido que la implementación de las medidas de control y regulación debe trasladarse a agencias independientes de la administración principal de la educación en el país, con semiindependencia y con una naturaleza legal diferente; lo mismo que el aseguramiento de la calidad de la educación (Beerkens, 2011). Las agencias reguladoras entregan mayor independencia y permiten la especialización de funciones para la vigilancia de servicios del Estado con eficacia, y alejadas de tensiones políticas, lo cual les da mayor legitimidad a sus decisiones (Beerkens, 2011). Así, por ejemplo, la Asociación Europea para el Aseguramiento de la Calidad en la Enseñanza Superior (ENQA, por su sigla en inglés, 2015), en un documento aprobado por todos los ministros de Educación de Europa, reconoce en las agencias de aseguramiento de la calidad la autonomía que les permite ser independientes en su operación y emisión de conclusiones y recomendaciones, sin ser influenciadas por terceras personas interesadas, incluidos los ministerios de Educación.
Además, la firma de consultoría McKinsey&Company (2007) encontró que los sistemas educativos del mundo que tienen mejor desempeño usan dos mecanismos para monitorear la calidad de la educación: exámenes e inspecciones escolares. Para el desarrollo de las segundas se evalúa el desempeño de los establecimientos educativos a partir de indicadores de referencia. Sin embargo, esas inspecciones en muchos casos son efectuadas por agencias externas, según se cita en este informe, para una autoridad de Nueva Zelanda: “la gente responsable por la mejora de la educación no puede ser la misma que determine si las mejoras necesarias han sido efectivamente implementadas o no” (McKinsey&Company, 2007, p. 62). En este informe se detalla que los sistemas educativos con agencias externas para las inspecciones escolares son los de Nueva Zelanda, Holanda e Inglaterra; con unidades externas, pero dentro del Ministerio, Nueva York, Singapur y Hong Kong. De manera que en el 2007, ya la tendencia mundial era a independizar las funciones de inspección y las evaluaciones en agencias autónomas del Ministerio, para romper la dualidad de juez y parte, además de fortalecer estas funciones en agencias especializadas.
Así las cosas, a manera de ejemplo, Inglaterra, por medio de la reforma del Education and Inspections Act 2006, estableció la regulación de los servicios de educación de primaria y secundaria, promovió su inspección, dispuso el servicio alimenticio en los colegios e instauró la Oficina de Estándares en la Educación (Ofsted, por su sigla en inglés), al igual que las responsabilidades de las autoridades locales en la provisión del servicio educativo. Ofsted es una agencia independiente e imparcial que le reporta directamente al Parlamento, y su función principal es inspeccionar y reglamentar los servicios de cuidado a niños, la provisión de la educación y habilidades para estudiantes de todas las edades (Ofsted, 2016), pero está asociada al Departamento Ministerial de Educación (DfE, por su sigla en inglés), máximo órgano responsable de la política educativa en ese país. En el informe anual de inspecciones de 2014-2015 se evidenció que, de los colegios inspeccionados bajo los estándares de calidad, la mayoría de los establecimientos de secundaria mejoraron su rendimiento en la siguiente inspección (Ofsted, 2016).
Otro ejemplo más cercano a Colombia es el caso de Chile, país que reformó su sistema educativo por medio de la Ley 20.529 de 2011, creando el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media y su fiscalización a través de un sistema institucional que se funda en cuatro entidades públicas: i) Ministerio de Educación de Chile; ii) Superintendencia de Educación de Chile (SEC); iii) Agencia de Calidad de la Educación (ACE), y iv) Consejo Nacional de Educación (CNE). De manera que Chile cuenta con una agencia reguladora independiente para ejercer las funciones de inspección y vigilancia con autonomía, además de una agencia de promoción de la calidad para acompañar el mejoramiento de la calidad de las instituciones educativas de preescolar (parvularia), básica y media (SEC, 2016; ACE, 2016). La finalidad de la SEC es ser el ojo vigilante del servicio educativo para garantizar que se preste en condiciones de calidad y que no haya prácticas engañosas o delincuenciales en el servicio.
Asimismo, con esta reforma, en Chile los establecimientos educativos están obligados a rendir cuentas públicamente sobre los ingresos y gastos de los recursos públicos que reciben por parte del Estado y de los privados; cuenta con un sistema en línea que permite revisar todos los establecimientos educativos del país; un sistema en línea, “Derechos a la Escuela”, para denunciar los abusos o maltratos en los colegios (SEC, 2016a).
Un ejemplo adicional en la región es el caso de Perú. En la Ley 30220 de 2014 creó la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU) como organismo público técnico especializado adscrito al Ministerio de Educación, con autonomía técnica, funcional, económica, presupuestal y administrativa (artículo 12, Ley 30220). Entre sus funciones está supervisar la calidad de la educación universitaria, así como fiscalizar la correcta inversión de los recursos públicos y beneficios entregados a las universidades (artículo 13, Ley 30220).
La situación colombiana
Calidad de la educación en Colombia
Antes de efectuar el análisis de la inspección y vigilancia es importante realizar una breve revisión de la calidad de la educación en Colombia para evidenciar que es necesario ejecutar medidas que la mejoren.
La cobertura de la educación en Colombia ha crecido en los últimos veinte años de manera considerable. De acuerdo con los datos del Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) del Ministerio de Educación, en 1996 había una cobertura neta del 41% en transición, 81% en primaria, 78,5% en básica, 47,2% en secundaria y 20,3% en media; para el 2017, estas cifras aumentaron a 55,26% en transición, 82,69% en primaria, 85,42% en básica, 71,66% en secundaria y 42,79% en media (MEN, 2018). En educación superior, el acceso también aumentó en los últimos quince años, pasando de una tasa de cobertura bruta del 24,0% en el año 2000 al 49,0% en el 2015; no obstante, a pesar del incremento, la cobertura de Colombia es baja, en comparación con países de la región como Chile, con una tasa de 87%, y Argentina, 80%, con cifras del 2014 (Melo-Becerra, Ramos-Forero y Hernández-Santamaría, 2017).
Sin embargo, la calidad de la educación no incrementó tanto como la cobertura. Es prioritario mejorar en la calidad de la educación en Colombia. Los estudiantes colombianos en las diferentes pruebas de evaluación internacionales están por debajo del promedio de los países de la región (MEN y OEI, 2004). En las Pruebas Saber de los grados 5, 9 y 11, entre 2002 y 2009, hubo mejorías en 5 y 11, pero una disminución significativa en la prueba del grado 9. En las pruebas PISA que realiza la OCDE, entre los 65 países participantes, Colombia ocupó los peores lugares en las pruebas del 2009 (Delgado Barrera, 2014); al revisar estos resultados, García, Maldonado & Rodríguez (2014) encontraron que los estudiantes colombianos tienen niveles de conocimientos y competencias más bajos que los de la región, incluso de lo predicho por el PIB per cápita del país.
Es cierto que la calidad de la educación no sólo puede medirse con pruebas estandarizadas; por esa razón, el Ministerio de Educación creó en el 2015 el Índice Sintético de Calidad de la Educación (ISCE) con el fin de medir la calidad de los establecimientos educativos a través de cuatro componentes: i) progreso; ii) desempeño; iii) eficiencia y iv) ambiente escolar (Artículo 2.3.8.8.2.3.1 del Decreto 1075 de 2015). Los resultados de este índice 2015-2016 evidencian la diferencia entre los colegios públicos y privados y entre los rurales y los urbanos: en el 2015, en primaria los colegios públicos obtuvieron en promedio un puntaje de 4,71, y los privados, 1,53 por encima de ese puntaje; en secundaria, los colegios rurales, 4,53, y los urbanos, 5,24, mientras que en la media obtuvieron los públicos 5,34, y los privados, 6,97; en el 2016 hubo mejoras pero se mantuvo la brecha; en secundaria, los rurales obtuvieron 4,74, y los urbanos, 5,58; en media, los privados, 7,02, y los públicos, 5,69 (ISCE, 2016). No puede dejarse de lado que, si bien los privados obtuvieron un mejor resultado, esto no necesariamente significa que sean mejores que los públicos, porque hay diferentes factores que podrían explicar esta tendencia, tales como el filtro que realizan los colegios privados al elegir a sus estudiantes, la diferencia entre las instalaciones de colegios públicos y privados, entre otros.
A diferencia de la educación preescolar, básica y media, en la educación superior no es tan fácil de medir su calidad y compararla, debido a que las pruebas estandarizadas obligatorias que realiza el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES) desde el 2009, a raíz de la Ley 1324 de 2009, consistían en pruebas genéricas que evaluaban competencias comunes y básicas de las profesiones (ICFES, 2011). Desde el 2011 se empezaron a evaluar habilidades comunes de los estudiantes que únicamente permiten comparación en cada área del conocimiento, por lo que “se observa gran heterogeneidad en la calidad de los programas ofrecidos, inequidad en el acceso y una oferta insuficiente de cupos” (Melo et al., 2017, p. 102); por lo que las condiciones socioeconómicas de los estudiantes y de sus familias inciden de un modo directo en el desempeño académico de los programas de las instituciones de educación superior, y, por lo tanto, la contratación y preparación de los docentes, los incentivos para la investigación y aspectos administrativos y financieros pueden contrarrestar estos efectos (Melo et al., 2017).
Inspección y vigilancia de la educación en Colombia
La inspección, la vigilancia y el control en Colombia están concebidos y definidos como tres funciones independientes, pero codependientes, para una efectiva vigilancia del Estado sobre los servicios públicos, de manera que pueda garantizar su calidad e intervenir en los casos que su prestación no sea idónea. Estas tres funciones han sido definidas así: i) inspección: facultad para solicitar y/o verificar información o documentos en poder de organizaciones sujetas a control; ii) vigilancia: seguimiento y evaluación de las actividades de las organizaciones vigiladas; y iii) control: imponer correctivos, incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control o imponer sanciones (Corte Constitucional, sentencia C-851 de 2013).
Específicamente en la educación de Colombia, como ya se había mencionado, estas funciones están divididas según el nivel de la educación de que se trate. Así, la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, les estableció a las secretarías de Educación competencia sobre los niveles de preescolar, básica, media, y para el trabajo y el desarrollo humano; la Ley 30 de 1992 le impuso esta competencia al Ministerio de Educación –entre 2009 y 2014 estuvieron compartidas con el ICFES, por la Ley 1324 de 2009–, y la Ley 1740 de 2014 clarificó esta competencia en el Ministerio.
Las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001 desarrollan poco las funciones de inspección, vigilancia y control de las secretarías de Educación certificadas, por lo que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 907 de 1996, compilado en el artículo 2.3.7.1.1 y siguientes del Decreto 1075 de 2015, a fin de desarrollar las funciones que debían ejercerse para vigilar los establecimientos educativos. Esta norma equipara sin diferencias la inspección y vigilancia de los colegios públicos y privados, salvo en la responsabilidad de los directivos docentes, que, como funcionarios públicos, pueden incurrir en faltas disciplinarias. Esta norma consagró visitas periódicas a los establecimientos, entrevistas grupales e individuales con personas de la comunidad educativa, reuniones técnicas de trabajo con los docentes, directivos y administrativos, demostraciones y revisiones de registros y documentos del proyecto educativo institucional o del reglamento pedagógico. No obstante, estas funciones debían ser ejercidas por los docentes con cargo de supervisor, pero sus funciones fueron eliminadas del ordenamiento jurídico por la Ley 715 de 2001, por lo que ahora no hay funcionarios que tengan la misión legal de ejercerlas.
En la educación preescolar, básica y media, para el control de las secretarías y entregarles “dientes”, la Ley 115 de 1994, en su artículo 168, estipula las sanciones de amonestación pública, suspensión o cancelación del reconocimiento oficial o de la licencia de funcionamiento a los establecimientos. Esta norma la desarrolló el artículo 2.3.7.4.1 del Decreto 1075 de 2015 y dispuso las condiciones cuando procedía una u otra: i) amonestación pública: anuncio en un lugar visible del establecimiento y en la secretaría de Educación; ii) amonestación pública por reincidencia: indica los motivos que originaron la sanción y el anuncio en un periódico de alta circulación o en un lugar visible durante una semana; iii) suspensión de la licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial hasta por seis meses y la interventoría de la secretaría de Educación cuando incurra en la misma falta por tercera vez; iv) suspensión de la licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial hasta por un año y la interventoría de la secretaría de Educación cuando incurra en la misma falta por cuarta vez; y v) cancelación de la licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial cuando incurra en la misma falta por quinta vez. Cuando se trata de una suspensión se puede designar un interventor para que coordine y ejecute un plan correctivo en el establecimiento mientras dure la sanción; cuando se trata de la cancelación del colegio, los profesores oficiales deben ser reasignados, y, en el caso de los colegios privados, deben someterse a las normas de disolución de personerías jurídicas y pasivos laborales.
Los precios de la educación preescolar, básica y media están regulados según tres regímenes que establece el artículo 202 de la Ley 115 de 1994: i) libertad regulada; ii) libertad vigilada; y iii) régimen controlado. De acuerdo con el artículo 2.3.2.2.1.1 y siguientes del Decreto 1075, las entidades territoriales certificadas aprueban el incremento anual de las matrículas de los establecimientos de acuerdo con los lineamientos que dicte el Ministerio de Educación y vigilan que no haya abusos en el cobro de estas. Igualmente, vigilan la administración de los Fondos de Servicios Educativos, recursos públicos que administran los establecimientos educativos oficiales; para esto deben ejercer control interno, asesoría y apoyo administrativo a los colegios.
Por su parte, en la educación superior la Ley 1740 de 2014 desarrolla todas las facultades de inspección y vigilancia en este nivel, y concentra en el Ministerio de Educación todas las funciones como órgano inspector, vigilante y sancionador. Además, la norma contempla acciones preventivas, correctivas, y las sanciones y sus causas por incumplimientos a las normas de la educación. La autonomía de las instituciones de educación superior es mayor que la de los colegios; por eso, en educación superior la vigilancia y el control surgen de la autorregulación y de que cada institución efectúe su propia revisión de sus programas, el análisis del valor de sus matrículas según precios de mercado, y opte por la acreditación de alta calidad o imponga sus propios reglamentos y sanciones internas, entre otros. Esta norma permite al Ministerio ordenar planes de mejoramiento, enviar delegados a los órganos de dirección de las instituciones, disponer de vigilancia especial, designar inspectores in situ, entre otras medidas preventivas o correctivas; al igual que imponer sanciones, que van desde amonestaciones hasta la cancelación de la personería jurídica de la institución de educación superior.
Deficiencias de la inspección y vigilancia en la educación preescolar, básica y media
En términos prácticos, la inspección y vigilancia de la educación preescolar, básica y media tienen falencias. El Ministerio de Educación realizó una encuesta a las entidades territoriales certificadas en educación para conocer el diagnóstico del macroproceso de inspección y vigilancia en las 95 entidades (MEN, 2016b); la contestaron sólo 56 de ellas, aproximadamente el 60%. El 65,4% de estos secretarios de Educación son los responsables directos de ejercer la inspección y vigilancia; otros delegaron estas funciones en la Subsecretaría, una dirección o una oficina de su entidad, y el 69% de los encuestados manifestó no tener algún tipo de subdivisión territorial para ejercer esta función, lo que dificulta que cubran toda su jurisdicción. Estas 56 secretarías de Educación manifestaron tener un apoyo de 483 personas y una proporción de 34,73 establecimientos educativos por cada una de estas; esta cifra desconoce que manifestaron 134 personas con cargos técnicos y asistenciales; por esto, el número de instituciones por persona debe ser mayor. Aunque el 92,9% de las encuestadas manifestó tener un Plan Operativo Anual de Inspección y Vigilancia, no se encontraron rendición de cuentas ni medición de la gestión de dichos planes. El 89,3% de los encuestados manifestó que debe modificarse el marco normativo para mejorar los resultados de la inspección y vigilancia de los establecimientos educativos (MEN, 2016b).
En el 2006 el Ministerio dictó el Instrumento Básico de Evaluación con Fines de Inspección y Vigilancia (MEN, 2006), el cual está desactualizado y no se ajusta a los lineamientos de calidad de los últimos años (Ley 1098 de 2006, Ley 1269 de 2008, Ley 1620 de 2013, Decretos 501 de 2015, 915 de 2016, entre otros). Este documento tiene once líneas de acción para el chequeo de los colegios oficiales y sólo cuatro líneas para los privados.
En el país no existe un sistema de información público en el que se permita a los padres de familia, a los colegios y a los estudiantes conocer o comparar resultados educativos de los establecimientos, deficiencias en infraestructura escolar, programas de formación docente ni plazas vacantes para docentes (García et al., 2014). Entonces, los padres deben guiarse por ideologías o por la reputación de los establecimientos para generar confianza y escoger lo mejor para sus hijos; esto puede ampliar las oportunidades para las prácticas engañosas (Ayala et al., 1998).
Las normas de inspección y vigilancia en este nivel de la educación son principalmente sancionatorias, pues no hay medidas preventivas que permitan promover la continuidad del servicio con correctivos y mejoras a la calidad en los colegios. Las secretarías no tienen la competencia para ordenar planes y programas de mejoramiento, dictaminar medidas para corregir irregularidades administrativas, financieras o de calidad, señalar acciones para proteger los derechos de los estudiantes, tomar medidas sobre los establecimientos que obtengan mala calificación de desempeño durante periodos continuos, entre otros. El régimen permite amonestar y suspender o cancelar la licencia de funcionamiento, y su imposición exige que el establecimiento viole reiteradamente la misma disposición normativa.
Las secretarías encuestadas reportaron haber atendido 3.896 quejas en el 2015, de las cuales el 61,2% eran sobre convivencia y acoso laboral en los establecimientos educativos; 16,6%, sobre programas educativos no autorizados; 11,9%, acerca de útiles escolares no autorizados; 5,7%, por el mal manejo de los recursos del establecimiento, y 4,7%, por posibles abusos sexuales a estudiantes (MEN, 2016b). Sin embargo, no hay claridad sobre cómo o ante quién deben tramitarse las quejas luego de que sean resueltas en la institución educativa como conducto regular y su respuesta no sea satisfactoria; al revisar esto, Barrera et al. (2012) concluyeron que “en la actualidad no hay un mecanismo claro y es difícil pensar cómo el MEN puede ser responsable tanto de la provisión como de la evaluación final del servicio” (p. 36). Es posible que muchas quejas sean presentadas por la vía de acción de tutela.
Una gran deficiencia de la inspección y vigilancia de estos niveles de la educación es la supresión de las funciones del cargo de supervisor. Este cargo fue creado por el artículo 129 de la Ley 115 de 1994, pero la Ley 715 de 2001 derogó el cuerpo técnico de supervisores y dejó sin peso normativo las competencias para el ejercicio de la inspección y vigilancia (capítulo 2 del Decreto 907 de 1996). Es decir, las 261 personas que aún tienen un cargo de supervisor (MEN, 2016a) lo ejercen bajo las funciones que les asigne la autoridad de su entidad territorial certificada. Entonces, las inspecciones por medio de supervisores prácticamente son nulas actualmente.
Deficiencias de la inspección y vigilancia en la educación superior
El Plan de Apertura Educativa 1991-1994 contemplaba modificaciones a las funciones del ICFES, tales como suspenderle el control sobre actividades académicas y de precios de las matrículas en la educación superior (DNP, 1991). Entonces, a partir de la Constitución de 1991 y de la Ley 30 de 1992 se aumentó la libertad a las instituciones de educación superior para autorregularse por el principio de autonomía universitaria. Sin embargo, algunos consideran que esto pudo haber contribuido a que la educación se haya convertido en un factor que incrementa la desigualdad porque quienes disponen de recursos pueden pagar por calidad educativa (Rubiano-Aldana y Beltrán-Jiménez, 2016), y por eso la inspección podría incidir en la inspección y vigilancia de criterios como la contratación y preparación de los docentes; los incentivos para la investigación y aspectos administrativos y financieros pueden contrarrestar las condiciones socioeconómicas de los estudiantes; en la actualidad no tiene el alcance para lograrlo bajo la Ley 1740 de 2014. Además, una de las críticas grandes a este sector es el aumento de sus precios, pues en los últimos nueve años ha incrementado en precios reales el 20% (sin contar inflación) el valor de las matrículas universitarias (Portafolio, 2018), pero el Estado no tiene capacidad de imponer límites a estos precios porque están sujetos a la libertad del mercado desde la Ley 30.
Desde la entrada en vigencia de la Ley 1740 de 2014, el Ministerio incrementó entre 2013 y 2015 casi ocho veces el valor de su presupuesto para ejercer las funciones que le impuso la norma a cabalidad, alcanzando los $3.632.832.775 en el 2015; sin embargo en el 2017 volvió a reducirlo a $2.611.718.851 (MEN, 2018a). Este presupuesto es el que tiene el Ministerio para inspeccionar, vigilar y controlar a 292 instituciones de educación superior que están registradas en el Sistema Nacional de Información de Educación Superior (SNIES) a la fecha.
La Ley 1740 fue criticada porque supuestamente vulneraba el principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, ya que transgrede su capacidad de autorregulación (Lombo, 2014, citado en Bedoya, 2015); por fortuna, la Corte Constitucional saldó esta discusión con la sentencia C-491 de 2016, en la que reconoció que esta norma no vulnera ese principio porque el Estado ejerce la inspección y vigilancia para proteger el interés general y la prestación del servicio de educación en términos de calidad, como lo ordena el artículo 67 de la Constitución.
Deficiencia en inspección y vigilancia de todos los niveles de la educación: juez y parte
Hay una deficiencia que afecta todos los niveles de la educación en Colombia en materia de inspección y vigilancia: las entidades del fomento y de la inspección y vigilancia son las mismas. Esta crítica afecta al Ministerio de Educación Nacional y a las secretarías de Educación certificadas.
A la Ley 1740 de 2014 se le critica, entre otras, que concentra en el Ministerio de Educación Nacional las funciones de fomento y de inspección y vigilancia de la educación superior (Bedoya, 2015). La concentración en el Ministerio de las funciones de inspección y vigilancia, al igual que garantizar la prestación del servicio, le restan autonomía e independencia a la entidad para garantizar la calidad de su prestación (Palacios Lleras S. A., 2009). Esto conlleva una confusión del rol que está asumiendo la entidad como órgano reglamentario y vigilante (Ayala et al., 1998).
Como las secretarías de Educación certificadas tienen dentro de sus funciones garantizar la prestación de la educación preescolar, básica y media, y la medición de sus resultados de gestión con los datos de la cobertura y la calidad, puede no ser conveniente ni eficiente que quien ofrezca el servicio sea quien vigile su calidad y puede generar incentivos perversos en contra de la calidad (García et al., 2014). Además de esto, como estas funciones son ejercidas de manera diferencial por 95 entidades territoriales certificadas, no existen criterios unificados para llevarlas a cabo, y dependen de cada operador legal y de su interpretación, lo que puede acarrear que exista indeterminación por parte de los establecimientos educativos de las normas y reglas que les aplican.
Así, concentrar en una misma entidad la vigilancia y la garantía del servicio le resta imparcialidad a la evaluación de este porque se es juez y parte del proceso educativo.
Recomendaciones de política pública
Mejorar la calidad de la educación en Colombia supone modificaciones, acciones y decisiones sistémicas para que haya un impacto real, de manera que se presenten transformaciones simultáneas (García et al., 2014), por lo que es necesaria una revisión de todo el sistema educativo para que en efecto se evidencien mejoras en su calidad. La educación ha sido reconocida como la herramienta de cambio más poderosa de un país para poder generar equidad y reducir la desigualdad, pero esos objetivos únicamente se logran con un Estado que vigile los estándares que propicien un servicio fortalecido y de calidad. Por eso, uno de los elementos que debe revisarse es la institucionalidad del sistema de inspección y vigilancia en todos sus niveles.
Las recomendaciones de política pública que contiene este documento se pueden resumir así: es necesario unificar el sistema normativo de inspección y vigilancia en la educación para promover las herramientas preventivas y la supervisión de los establecimientos educativos y crear una institucionalidad fuerte capaz de vigilar, inspeccionar, y, cuando haya una mala prestación del servicio, sancionarlos a través de la Superintendencia de Educación.
Sin embargo, es importante aclarar que las recomendaciones de política pública que se esgrimen a continuación no tienen la finalidad de caer en el fetichismo legal y en la absurda creencia de que el derecho cambia la realidad social (Lemaitre, 2009), pero el sistema de inspección y vigilancia debe ser una prioridad en la política pública educativa del Estado colombiano. Estas recomendaciones requieren cambios normativos, institucionales, y la ejecución de programas y proyectos serios y comprometidos con la calidad de la educación de Colombia.
Ley de inspección y vigilancia de la educación
Como se evidenció antes, la inspección y vigilancia en la educación preescolar, básica y media es la que mayores deficiencias tiene, debido a que sus normas no se ajustan a las necesidades actuales de la educación y su régimen es principalmente sancionador. La educación superior, aun cuando se reformó hace relativamente poco tiempo, normativamente tiene carencias que aquejan a la ciudadanía en general, como el costo de las matrículas, lo que la inspección y vigilancia podría controlar.
De esta forma, se debe presentar un proyecto de ley ante el Congreso de la República que desarrolle las medidas preventivas de la inspección y vigilancia de la educación preescolar, básica y media y, en especial, con un ejercicio claro de la inspección para indagar, evaluar y guiar los establecimientos educativos. El Estado debe establecer requisitos de operación para establecimientos educativos, estándares de información, de desempeño, visitas regulares por pares educativos, estándares del personal que se contrata en las instituciones educativas, regulación de los precios de las matrículas, y contar con elementos que le permitan evaluar de manera sistémica el sistema educativo, al igual que intervenir aquellas instituciones que no cumplan con los mínimos de operación; debe enfocarse hacia un modelo de instrucción diferenciada. Así, el Gobierno podrá ejecutar medidas preventivas en el marco de la medición de la calidad, de las condiciones de prestación del servicio y los índices mínimos que defina el órgano de política educativa, es decir, el Ministerio de Educación Nacional.
Proteger los derechos de los estudiantes es un deber fundamental del Estado, por lo que es importante contemplar la potestad para ordenar la revisión del manual de convivencia o del proyecto educativo institucional cuando contenga disposiciones contrarias a la Constitución Política o la Ley, y la iniciación de procedimientos de convivencia escolar ante las denuncias o quejas que pueda recibir por este u otros conceptos. Por esto, es recomendable un Sistema de Protección de Estudiantes con competencias claras y en donde se contemple una segunda instancia a las quejas o los recursos que presenten los estudiantes ante las instituciones educativas.
Retomar la figura de la supervisión a los colegios y las visitas a las instituciones de educación superior llevadas a cabo por pares supervisores son primordiales en este proceso, pues fomentan la autoevaluación de cada institución y permiten que el par supervisor emita un concepto en el que sugiera las acciones de mejora, cuando sean necesarias. Estos conceptos pueden ser públicos para conocimiento de los stakeholders (partes interesadas), de manera que la sociedad pueda hacerles control con base en estos conceptos o tener la información y las herramientas para la elección de las instituciones educativas para sí o para sus familiares.
Con el ánimo de mejorar la transparencia y la veeduría de la ciudadanía sobre el sistema es necesario crear un sistema de información público en donde se encuentren todos los establecimientos educativos del país. En este sistema deben poderse consultar los conceptos de los supervisores, el cumplimiento de los índices por las instituciones, finanzas, investigaciones en trámite, sus resultados, y todos los elementos necesarios para que los padres de familia y los jóvenes puedan comparar objetivamente las instituciones educativas.
Ahora bien, en términos de correctivos para la prestación del servicio, se deben incluir la posibilidad y capacidad de enviar delegados a los órganos de dirección de los establecimientos educativos, corregir irregularidades administrativas, ordenar medidas para corregir la contabilidad, reemplazar el cuerpo directivo docente y exhortar la exposición de sus facturas y soportes contables. Como estas deben ser las últimas medidas a las que se debe recurrir, debe dejarse siempre la posibilidad de tomar medidas cautelares para no afectar la prestación del servicio educativo, pues el derecho a la educación es el fin último que se persigue con todas estas acciones.
Además es primordial que esta norma contemple las sanciones, sus causales, y una guía taxativa para su tasación, al igual que un procedimiento reglado para la imposición de sanciones. Así, todo el sistema educativo tendrá claridad de las normas que regulan su operación, el proceso y las sanciones a las que se expone cuando no se cumplen los estándares requeridos.
De esta manera, la ley que se tramite ante el Congreso de la República debe unificar el régimen de inspección y vigilancia de todos los niveles de la educación, con medidas preventivas, acciones de mejora, supervisión por pares educativos, protección de estudiantes, un sistema de información público, procedimientos y sanciones claras para las instituciones.
Superintendencia de Educación de Colombia
Esta recomendación de política pública ya ha sido planteada por algunos doctrinantes como Ayala et al. (1998), García et al. (2014), Barrera et al. (2012), entre otros. Ayala et al. (1998) y Palacios Lleras S. A. (2009) hicieron esta propuesta, pero únicamente para la educación superior. En el Acuerdo por lo Superior 2034, esta misma recomendación se planteó para todos los niveles de educación, de manera que recibiera el personal y las funciones del Ministerio y de los entes territoriales, con derechos y obligaciones autónomas y con autonomía frente a los organismos que establecen los lineamientos de política de calidad y de fomento (CESU, 2014). Asimismo, la Comisión del Gasto y la Inversión Pública (2017) recomendó crear la Superintendencia de Educación, con la capacidad para intervenir las secretarías de Educación y las instituciones educativas, a fin de asegurar el buen uso de los recursos de la educación en todos sus niveles.
En este documento recogemos esa recomendación de todos estos sectores y compartimos la necesidad de crear la Superintendencia de Educación de Colombia para todos los niveles, como un órgano independiente de carácter nacional, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, desconcentrado territorialmente, que ejerza las funciones de inspección, vigilancia y control de la educación en Colombia. Así, debe operar con dos delegaturas, una para la educación preescolar, básica y media, y la otra para la educación superior, y por medio de la desconcentración de funciones a nivel territorial.
Con esta entidad se elimina el rol de juez y parte de las autoridades actuales en educación, y se especializa una entidad en la inspección y vigilancia, la cual, además, será la responsable directa de que estas funciones se ejecuten con la mayor efectividad; se descongestionan administrativamente las entidades territoriales certificadas, y se desincentiva el incumplimiento, por haber claridad normativa e institucional del proceso de inspección y vigilancia y de la protección a los estudiantes y padres de familia. Su autonomía e independencia permiten que sus intereses no obedezcan a los resultados educativos ni se exponga a las presiones de los vigilados, reduciendo el riesgo de su cooptación y que las agendas regionales salgan de la vigilancia del sector educativo.
Esta Superintendencia, igualmente, debe tener la competencia para vigilar a las secretarías de Educación certificadas y decidir si el Ministerio debe intervenir aquellas secretarías en las que encuentre fallas en calidad, en materia administrativa o financiera (artículo 30, Ley 715 de 2001).
Con respecto a la financiación de la Superintendencia y su operación, haciendo el ejercicio de revisar el presupuesto promedio de las superintendencias con mayor similitud3 a la propuesta, el presupuesto anual de la Superintendencia de Educación debe ser aproximadamente de $129 mil millones. Este valor, se sugiere, debe ser a través de: i) tasas por los servicios que preste la Superintendencia por el reconocimiento y liquidación de personerías jurídicas, reformas de estatutos, resolución de controversias, etc.; ii) contribución anual a favor de la entidad por la inspección, que será pagada por las instituciones educativas no oficiales; iii) Sistema General de Participaciones (SGP); iv) Presupuesto General de la Nación, excepcionalmente, y v) donaciones y subsidios de entidades públicas o privadas.
Aunque las sanciones pecuniarias que imponga la Superintendencia podrían ser un rubro que contribuya a su operación, este documento acoge la propuesta de Palacios Lleras S. A. (2009) y recomienda que se dirijan a financiar las actividades del ICFES para fortalecer la evaluación de la educación y eliminar conflictos de intereses entre la entidad sancionadora y la beneficiaria de la sanción pecuniaria.
Por último, es importante mencionar que para la ejecución de esta recomendación y presentación del proyecto de ley ante el Congreso de la República es necesaria su socialización con los diferentes agentes educativos, a fin de dotar de legitimidad este cambio normativo, por ejemplo, con las secretarías de Educación, las instituciones educativas, organizaciones de padres de familia, estudiantes, la Federación Colombiana de Educadores (Fecode), la Asociación Sindical de Profesores Universitarios (ASPU), la Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con Formación Técnica y Tecnológica (ACIET), entre otros.
Conclusiones
Este documento evidencia la debilidad de la institucionalidad y la normatividad de inspección y vigilancia en la educación de Colombia, lo que genera que el Estado no cuente con una de las herramientas para responder a sus necesidades de mejorar la calidad y fortalecer un servicio que debe contribuir a reducir la desigualdad del país.
Mejorar la calidad de la educación en Colombia supone modificaciones, acciones y decisiones sistémicas, una revisión de todo el sistema educativo, y exige un Estado fuerte que vigile e inspeccione los estándares de política pública educativa y sancione a aquellos que no los cumplan. Por esto, se debe fortalecer la institucionalidad del sistema de inspección y vigilancia en todos sus niveles y unificar el régimen de manera clara, expresa y concisa, al igual que modificar su esquema organizacional.
La literatura y las experiencias internacionales han evidenciado los efectos positivos de estas acciones en la calidad de la educación y en el fortalecimiento de los sistemas educativos. La inspección y vigilancia debe ejercerse para evaluar y guiar a los establecimientos educativos, acompañada de medidas coercitivas para controlar los posibles incumplimientos, con miras a proteger a los estudiantes y a facilitar la labor de los padres de familia y de los jóvenes al elegir las instituciones educativas en las que van a estudiar.
Por esto, es necesario unificar el sistema normativo de inspección y vigilancia en la educación para promover las herramientas preventivas, la supervisión de los establecimientos educativos y crear una institucionalidad fuerte capaz de vigilar, inspeccionar y, cuando haya una mala prestación del servicio, sancionar a través de la Superintendencia de Educación de Colombia.
Estas medidas contribuirán a fortalecer el sistema, mejorar su calidad, y que el Ministerio y los entes territoriales puedan enfocarse en fomentar la educación, asistir técnicamente a las instituciones, y que haya un organismo independiente y autónomo para vigilar la educación. Así, el sistema educativo colombiano transitará hacia un modelo de instrucción diferenciada, en donde el Estado asume mayor capacidad y competencia sobre el sistema educativo para asegurar y vigilar su calidad. Todas estas medidas siempre dirigidas a una educación de calidad que rompa, en efecto, las brechas sociales existentes y que invariablemente tenga al estudiante como el centro de la política pública.