The Two-Level Game and State Capture: Foreign Policy in the Government of Guillermo Lasso in Ecuador
No. 126 (2026-04-30)Author(s)
-
Liosday LandaburoUniversidad Internacional del Ecuador (UIDE)ORCID iD: https://orcid.org/0000-0001-8142-3774
-
Manuela Celi MoscosoUniversidad Andina Simón Bolívar, sede EcuadorORCID iD: https://orcid.org/0009-0006-4201-0735
Abstract
Objective/Context: In a two-level game, the government, using the state, positions its interests within an operational framework that can be either favorable or hostile, depending on the context. This text analyzes the modifiable dimensions of the foreign policy of the Guillermo Lasso administration in Ecuador (2021-2023), focusing on design and implementation, and examines disputes and tensions arising from state capture. Methodology: The study combines various qualitative techniques, such as text analysis using co-occurrence matrices and n-gram analysis, political and cabinet context analysis, and content analysis. Conclusions: The government’s international agenda was shaped at the intersection of domestic constraints, elite disputes, and external alignments, favoring the articulation of interests between local business elites and external partners, leading to initiatives that did not necessarily serve the collective good. Originality: This research contributes to the understanding of the state’s struggle, as a field that deepens the limits of private-particular interests against collective-governmental ones.
References
Álvarez, Gonzalo. 2015. “Hacia una perspectiva constructivista y crítica del análisis de política exterior”. Estudios Internacionales 47 (180), 47-65. http://dx.doi.org/10.5354/0719-3769.2015.36431
Asamblea Nacional del Ecuador. 2008. Constitución de la República del Ecuador. https://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_ecu_const.pdf
Barreiro, Katalina. 2002. “La agenda de política exterior Ecuador-Estados Unidos”. En Orfeo en el infierno: una agenda de política exterior ecuatoriana, 231-330. Quito: Flacso Ecuador.
Bonilla, Adrián. 1995. “Modelos de toma de decisiones como discurso político: narcotráfico y seguridad nacional”. Colombia Internacional (29), 30-39.
Bonilla, Adrián. 2006. “Política exterior del Ecuador: 25 años de vulnerabilidad”. Revista Afese 44, 165-181.
Bourdieu, Pierre. 2013. La nobleza del Estado: educación de élite y espíritu de cuerpo. Buenos Aires: Siglo XXI Editores.
Bretón, Víctor, Jordi Gascón y Camila del Mármol. 2023. “Indigeneity Coalesced: The 2022 National Strike in Ecuador”. Anthropology Today 39 (3), 13-16. https://doi.org/10.1111/1467-8322.12814
Bryman, Alan. 2012. Social Research Methods. Oxford: Oxford University Press.
Carrión Mena, Fernando. 2017. Ecuador, entre la inserción y el aislamiento: política exterior 2000-2015. Quito: Flacso Ecuador.
Carpenter, Daniel y David Moss. 2013. Preventing Regulatory Capture: Special Interest Influence and How to Limit It. Cambridge: Cambridge University Press.
Castellani, Ana. 2018. “Lobbies y puertas giratorias. Los riesgos de la captura de la decisión pública”. Nueva Sociedad 276: 48-61.
Castrejón, Daniel y Omar Pineda. 2021. “Conceptualización de la captura del estado y evaluación de sus impactos en el sector extractivo de América Latina”. Project on Organizing, Development, Education and Research (PODER). https://n9.cl/hob7d
Chacón, Christian. 2020. “Los raizales y la política exterior: una aproximación desde los enfoques étnicos”. Ciencia Política 15 (29): 21-52. https://doi.org/10.15446/cp.v15n29.85733
Chavero, Palmira y Raquel Rodríguez. 2023. “Comunicación estratégica en crisis políticas: el caso de Guillermo Lasso”. URVIO Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad (37): 8-27. https://doi.org/10.17141/urvio.37.2023.6098
Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos (CDH). 2021. “Reporte de visitas de verificación por la masacre en la Penitenciaría del Litoral”. https://n9.cl/fmda3
Comité de Relaciones Exteriores del Senado de Estados Unidos. 2022. “Menéndez, Risch y sus colegas logran la aprobación del proyecto de ley de la Asociación entre Estados Unidos y Ecuador como parte de legislación anual de defensa nacional”. Foreign Relations Comitee. https://n9.cl/vaa9v
CREO. 2020. “Plan de gobierno Lasso-Borrero 2021-2025”. CREO.
Duncombe, Constance. 2017. “Twitter and Transformative Diplomacy: Social Media and Iran-US Relations”. International Affairs 93 (3): 546-562. https://doi.org/10.1093/ia/iix048
Durand, Francisco. 2016. Cuando el poder extractivo captura el Estado. Lobbies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en el Perú. Lima: CooperAcción.
Durand, Francisco. 2020. La captura del Estado en América Latina: reflexiones teóricas. Perú: Fondo Editorial PUCP.
“El acuerdo transpacífico conocido como TPP11 entra en vigor en Chile”. 2023. Swissinfo, 21 de febrero. https://goo.su/opVsE
El Comercio. 2023a. “Senadores de EE. UU. presentan proyecto de ley para Ecuador que incluye preferencias arancelarias”. 29 de abril. https://www.elcomercio.com/actualidad/negocios/senadores-eeuu-proyecto-ecuador-preferencias-arancelarias.html
El Comercio. 2023b. “Inversores extranjeros esperan el desenlace del juicio político contra Lasso”. 16 de mayo. https://www.elcomercio.com/actualidad/inversores-extranjeros-espera-juicio-politico-lasso.html
Escalante, Eduardo. 2009. “Una nota metodológica sobre los análisis cualitativos. El análisis de las relaciones entre los elementos: el análisis de las frecuencias y co-ocurrencias”. Theoria 18 (1): 57-67.
Fairfield, Tasha. 2015. Private Wealth and Public Revenue in Latin America: Business Power and Tax Politics. Cambridge: Cambridge University Press.
Figueroa, Carlos. 2016. “Política exterior ecuatoriana durante la guerra del Pacífico: un análisis desde la óptica de los equilibrios de poder en la región latinoamericana”. Revista Brasileira de História 36 (72): 131-150. https://doi.org/10.1590/1806-93472016v36n72_008
Gálvez, Carmen. 2018. “Análisis de co-palabras aplicado a los artículos muy citados en Biblioteconomía y Ciencias de la Información (2007-2017)”. Transinformação 30 (03): 277-286. https://doi.org/10.1590/2318-08892018000300001
Global Initiative Against Transnational Organized Crime (Giatoc). 2023. Índice global de crimen organizado 2023. Ginebra: Global Initiative Against Transnational Organized Crime. https://globalinitiative.net/wp-content/uploads/2023/09/I%CC%81ndice-global-de-crimen-organizado-2023.pdf
GK. 2021. “Así está conformado el gabinete de Guillermo Lasso”. 26 de abril de 2021. https://gk.city/2021/04/26/gabinete-guillermo-lasso-ecuador/
González, Mario. 2023. “Los rastros de corrupción que deja el gobierno de Guillermo Lasso”. Primicias, 6 de noviembre. https://www.primicias.ec/noticias/politica/guillermo-lasso-corrupcion-casos/
Gourevitch, Peter. 1978. “The Second Image Reversed: The International Sources of Domestic Politics”. International Organization 32 (4): 881-912.
Hellman, Joel S., Geraint Jones y Daniel Kaufmann. 2001. “Capture al Estado, capture el día: Captura del Estado, corrupción e influencia en la transición”. Gestión y Análisis de Políticas Públicas (21-22): 35-62.
Holcombe, Randall G. 2018. Political Capitalism: How Economic and Political Power is Made and Maintained. Cambridge. Cambridge University Press.
Laclau, Ernesto y Chantal Mouffe. 2011. Hegemonía y estrategia socialista. Hacia una radicalización de la democracia. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
Lasagna, Marcelo. 1995. “Las determinantes internas de la política exterior: un tema descuidado en la teoría de la política exterior”. Estudios Internacionales 111: 387-409.
Lasagna, Marcelo. 1996. “Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo”. Revista CIDOB d’Afers Internacionals 32: 45-64.
Lasso, Guillermo. 2024. 900 días de gobierno. Quito: Imprenta Mariscal. https://guillermolasso900dias.com/libro/900DIAS_GuillermoLasso.pdf
Lasso, Guillermo. (@LassoGuillermo). 2021. “¡Mauricio Montalvo es el próximo Canciller! Pone al servicio del país una extensa carrera diplomática que ha demostrado capacidad”. Twitter, 20 de mayo. https://x.com/LassoGuillermo/status/1395407245056299009
Landaburo, Liosday. 2019. “Cambios e inmutabilidades en el gobierno de Díaz Canel. La influencia de la política interna en la política exterior cubana”. Colombia Internacional (100): 15-38. https://doi.org/10.7440/colombiaint100.2019.02
Latinobarómetro. 2023. “Datos sobre la confianza en el gobierno, el legislativo y la percepción de la corrupción en Ecuador en 2023”. https://www.latinobarometro.org
Lindblom, Charles Edward. 1991. El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).
Maffra, Lourrene. 2021. “Foreign Policy Analysis Methodology to Understand the Diffusion of Brazil’s Agri-Food Policy Under Lula’s Government”. Ámbitos: Revista de Estudios de Ciencias Sociales y Humanidades 45: 77-88.
Mills, Wright. 1993. La élite del poder. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica.
MPCEIP (Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca). 2022a. “Informe de gestión 2021”. Quito: MPCEIP. https://goo.su/P7dZW7
MPCEIP (Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca). 2022b. “Ecuador presentó la Estrategia Nacional de Competitividad a líderes globales y regionales”. El Nuevo Ecuador. https://acortar.link/mMRRKr
MPCEIP (Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca). 2023. “Informe de gestión 2022”. Quito: MPCEIP. https://goo.su/W0Znj
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana. 2021. “Plan Estratégico Institucional 2021-2025”. Quito: MREMH.
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana. 2022. “Informe de rendición de cuentas 2021”. Cancillería del Ecuador. https://goo.su/uZY5
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana. 2023. “Informe de rendición de cuentas 2022”. Cancillería del Ecuador. https://goo.su/0dNym
Moncagatta, Paolo, Carlos Espinosa Fernández de Córdova y Mateo Pazmiño. 2023. “Ganar perdiendo: oportunidades y limitaciones de una coalición antipopulista en Ecuador”. América Latina Hoy 93, e29747. https://doi.org/10.14201/alh.29747
Montalvo, Mauricio. 2021. “Canciller Mauricio Montalvo: ‘vamos por una apertura comercial total, agresiva e intensa’”. Revista PLAN V.
Moravcsik, Andrew. 1994. “Why the European Union Strengthens the State: Domestic Politics and International Cooperation”. CES Working Paper 52: 1-78.
Moravcsik, Andrew. 2018. “Preferences, Power and Institutions in 21st‐Century Europe”. JCMS: Journal of Common Market Studies 56 (7): 1648-1674.
Moravcsik, Andrew. 1997. “Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics”. International Organization 51: 513-553.
Mungiu-Pippidi, Alina. 2015. The Quest for Good Governance: How Societies Develop Control of Corruption. Cambridge: Cambridge University Press.
Nemiña, Pablo y Julieta Zelicovich. 2016. “El análisis de las negociaciones internacionales. Reflexiones metodológicas sobre la aplicación del esquema de doble nivel”. Revista POSTData: Revista de Reflexión y Análisis Político 21 (2): 423-452.
Noboa, Adriana. 2021. “Ecuador Libre, el centro de pensamiento detrás de Guillermo Lasso”. Primicias, 16 de abril. https://www.primicias.ec/noticias/politica/ecuador-libre-pensamiento-detras-lasso/
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2009. Lobbyists, Governments and Public Trust: Promoting Integrity by Self-Regulation. París: OECD Publishing.
Olasolo, Héctor, Mario Urueña y Clara Hernández. 2023. “North American vs. Latin American Foreign Policy Approaches: Levels and Units of Analysis”. América Latina Hoy 92: 1-16.
Olson, Mancur. 1992. La lógica de la acción colectiva. Ciudad de México: Limusa Noriega Editores.
Paucar, Edison. 2022. “Riesgo país subió 295 puntos por las manifestaciones, señala ministro de Comercio Exterior”. Radio Pichincha, 26 de junio. https://acortar.link/cLAhVa
Peralta, Martha. 2020. “La política exterior feminista de México y la agenda de la sostenibilidad 2030”. Revista Mexicana de Política Exterior 118: 131-138.
Perfiles de Opinión. (@PerfilesOpinion). 2023. “Al inicio del mandato del gobierno del presidente Lasso, cerca de la mitad percibía que #Ecuador estaba siendo gobernado democráticamente, hoy es apenas el 9 %”. X, 24 de mayo. https://x.com/PerfilesOpinion/status/1661370137964838919
Pinheiro, Leticia. 2009. “Autores y actores de la política exterior brasileña”. Foreign Affairs Latinoamérica 9 (2): 14-24.
Plan V. 2023. “El Gobierno declaró en reserva las negociaciones de los acuerdos comerciales”. 9 de agosto. https://goo.su/vW1o
Prado, J. J. (@pradojj). 2023. “Durante 3 años #LeyInversiones fue muestra palpable de obstrucción al plan de desarrollo. Ahora, Corte C la niega, no por inconstitucional sino que ‘no es urgente’. ¿No es urgente exportar, invertir, contratar más? Seguimos aplazando oportunidades que otros países aprovechan”. X, 18 de junio. https://x.com/pradojj/status/1670146494505074691
Presidencia de la República del Ecuador. 2021. “Ecuador Open for Business 2021”. Quito: Presidencia del Ecuador. https://goo.su/rsix
Presidencia de la República del Ecuador. 2022. “Informe a la nación”. Quito: Presidencia de la República del Ecuador.
Presidencia de la República del Ecuador. 2023. “Informe a la nación”. Quito: Presidencia de la República del Ecuador.
Quiliconi, Cintia y Renato Rivera Rhon. 2019. “La elipsis de la política exterior en Ecuador: del regionalismo autonómico al neoliberal”. Análisis Carolina (23):1.
Salgado, Raúl. 2023. La política exterior de los Estados latinoamericanos: enfoques, metodologías y casos. Quito: Editorial Flacso.
Sánchez, Francisco y Castellar Granados. 2023. “Institucionalización de la política contenciosa: Ecuador bajo Guillermo Lasso”. Revista de Ciencia Política 43 (2): 279-300. http://dx.doi.org/10.4067/s0718-090x2023005000109
Sarmiento, Reynell. 2020. “Política exterior y paz: ¿un juego en dos niveles?”. Desafíos, 32(2): 1-37. https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/desafios/a.8012
Secretaría Nacional de Planificación. 2021. “Plan de Creación de Oportunidades 2021-2025”. Quito: Senplades.
Schreier, Margrit. 2012. Qualitative Content Analysis in Practice. Londres: SAGE.
Schneider, Ben Ross. 2004. Business Politics and the State in Twentieth-Century Latin America. Cambridge: Cambridge University Press.
Tickner, Arlene y María Monroy. 2022. “Política exterior de Colombia: más allá de los lugares comunes”. Desafíos 34 (3): 1-13. https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/desafios/a.12715
Tomassini, Luciano. 1988. “El análisis de la política exterior”. Estudios Internacionales 84: 498-559.
United States Congress. 2022. “S.3591 - United States-Ecuador Partnership Act of 2022”. https://www.congress.gov/117/bills/s3591/BILLS-117s3591rs.pdf
Van Klaveren, Alberto. 1992. “Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas: modelo para armar”. Estudios Internacionales 98: 169-216.
Vicepresidencia del República del Ecuador. 2021. “OMS felicita al Ecuador por su exitoso plan de vacunación”. https://www.vicepresidencia.gob.ec/oms-felicita-al-ecuador-por-su-exitoso-plan-de-vacunacion/
Winters, Jeffrey A. 2011. Oligarchy. Cambridge: Cambridge University Press.
Zarazúa-Olvera, Roberto y Karla Sáenz-López. 2025. “Análisis de redes de co-ocurrencia sobre la intención de voto en Monterrey, México”. Vinculatégica EFAN 11 (5): 172-183. https://doi.org/10.29105/vtga11.5-1211
License
Copyright (c) 2026 Liosday Landaburo, Manuela Celi Moscoso

This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.